فریبرز شایگان*
چهارشنبه ۱ مهر ۱۴۰۵
چکیده
شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد (HRC) نهاد اصلی بین‌دولتی این سازمان برای نظارت بر حاکمیت حقوق بشر در جهان است. این شورا از ۴۷ کشور عضو سازمان ملل متحد تشکیل شده است. هیئتهای حقیقت‌یاب و کمیسیون‌های تحقیق «ابزارهای تحقیقاتی» این شورا برای رسیدگی به بحران‌های جدّی حقوق بشرند. این هیئت‌ها با قطعنامهٔ شورا تأسیس می‌شوند، اعضایشان را رئیس شورا منصوب می‌کند، مستقل و بدون دریافت حقوق فعالیت می‌کنند، و وظیفهٔ اصلی‌شان کشف حقیقت، جمع‌آوری شواهد، و آماده‌سازی زمینه برای بازخواست و فرایندهای قضایی بعدی است.
مقدمه
این روزها صحبت دربارهٔ گزارش‌های هیئت مستقل حقیقت‌یاب به شورای حقوق بشر دربارهٔ موارد نقض حقوق بشر در ایران زیاد صحبت می‌شود. گزارش‌های اخیر این هیئت را در اینجا و اینجا می‌توانید بخوانید. اما این هیئت چیست، چگونه کار می‌کند، چه ترکیبی دارد، و حاصل کارش چیست؟ چه ارتباطی با شورای حقوق بشر دارد؟ خودِ شورای حقوق بشر چگونه نهادی است و چه می‌کند؟
آنچه در ادامه می‌خوانید مروری است بر این دو نهاد مرتبط با سازمان ملل متحد. در مرور هیئتهای حقیقت‌یاب، بیشتر تمرکز در این نوشته بر هیئت حقیقت‌یاب ایران، ساختار، نحوهٔ انتخاب و تعیین دستور کار، و گزارش‌دهی آن است.
شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد: نهادی سیاسی، نه قضایی و اجرایی
شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد نهاد اصلی بین‌دولتی برای حمایت از حقوق بشر و نظارت بر رعایت حقوق بشر، و ترویج حقوق بشر در جهان است. این شورا را مجمع عمومی سازمان ملل متحد در سال ۲۰۰۶ با تصویب قطعنامهٔ ۶۰/۲۵۱ تأسیس و جایگزین کمیسیون حقوق بشر پیشین کرد. این شورا از ۴۷ عضو تشکیل شده که در مجمع عمومی و با رأی‌گیری مخفی و اکثریت آرا برای دوره‌های سه‌ساله انتخاب می‌شوند. هر سال حدود یک‌سوم اعضا تغییر می‌کنند و چرخهٔ سالانه از اول ژانویه آغاز می‌شود.
کرسی‌های این شورا بر اساس توزیع جغرافیایی عادلانه میان پنج گروه منطقه‌یی (آفریقا (۱۳)، آسیا-اقیانوسیه (۱۳)، آمریکای لاتین و کارائیب (۸)، اروپای غربی و کشورهای دیگر (۷)، و اروپای شرقی (۶)) تقسیم شده است. آمریکا و کانادا در گروه «اروپای غربی و کشورهای دیگر» قرار می‌گیرند که شامل استرالیا و نیوزیلند و اسرائیل هم می‌شود. آمریکا در سال ۲۰۱۸ از این شورا خارج شد و در سال ۲۰۲۱ دوباره به آن بازگشت . اما در سپتامبر ۲۰۲۴ دولت بایدن اعلام کرد که برای دوره بعدی نامزد نمی‌شود. بنابراین، آمریکا در ترکیب کنونی شورا (سال ۲۰۲۶) حضور ندارد. کانادا نیز در انتخابات اخیر شورا (۲۰۲۶) موفق به کسب کرسی نشد. مجمع عمومی می‌تواند عضویت کشوری را که مرتکب نقض فاحش و سیستماتیک حقوق بشر شده است با اکثریت دوسوم آرا به حالت تعلیق درآورد.
شورا هر سال حداقل سه نشست عادی در ژنو برگزار می‌کند (معمولاً مارس، ژوئن، و سپتامبر) که مجموع مدت آن کمتر از ۱۰ هفته نیست. علاوه بر این، با حمایت حداقل یک‌سوم اعضا (۱۶ کشور)، می‌تواند نشست ویژه برای وضعیت‌های اضطراری برگزار کند. شورا تا کنون بیشتر از ۶۰ نشست عادی و ۳۹ نشست ویژه برگزار کرده است.
شورای حقوق بشر برای انجام وظایفش از ابزارهای متنوعی استفاده می‌کند، از جمله:
- بررسی دوره‌یی جهانی (UPR) است هر ۴٫۵ سال یک بار برگزاری می‌شود و طی آن همهٔ ۱۹۳ کشور عضو سازمان ملل به‌طور دوره‌یی کارنامهٔ حقوق بشری‌شان را ارائه می‌دهند و کشورهای دیگر آن را بررسی می‌کنند (peer review)
- رویه‌های ویژه شامل گزارشگران ویژه و کارشناسان مستقل برای نظارت بر کشورها یا موضوع‌های خاص
- کمیتهٔ مشورتی متشکل از ۱۸ کارشناس
- رویه شکایت برای بررسی الگوهای مستمر نقض فاحش حقوق بشر
- کمیسیون‌های تحقیق و هیئتهای حقیقت‌یاب برای موارد خاص.
شورای حقوق بشر یک نهاد فرعی مجمع عمومی است و دفتر کمیساریای عالی حقوق بشر سازمان ملل متحد (OHCHR) دبیرخانهٔ آن را در ژنو، سوئیس، اداره و پشتیبانی می‌کند.
شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد وقتی گزارش هیئتهای حقیقت‌یاب را دریافت می‌کند، آن را بایگانی نمی‌کند، بلکه آن را مبنایی برای اقدامات سیاسی و بین‌المللی بعدی در نظر می‌گیرد که معمولاً شامل اقداماتی از این گونه است:
۱. بحث و بررسی تعاملی: گزارش هیئت حقیقت‌یاب در جلسه‌ای رسمی با حضور کشورهای عضو، ناظران، و نهادهای جامعهٔ مدنی بررسی می‌شود. در موارد فوری، شورا می‌تواند جلسهٔ فوق‌العاده برگزار کند، همانند جلسه‌ای که دربارهٔ جنایت‌های صورت‌گرفته در الفاشر سودان تشکیل شد.
۲. تصویب قطعنامه: شورا می‌تواند بر پایهٔ یافته‌های گزارش قطعنامه‌ای تصویب کند و از دولت‌های درگیر بخواهد به توصیه‌ها عمل کنند، به هیئت حقیقت‌یاب دسترسی برای جمع‌آوری اطلاعات بدهند، یا با نهادهای قضایی بین‌المللی همکاری کنند. همچنین ممکن است مأموریت هیئت را تمدید یا تحقیق جدیدی درخواست کند.
۳. پیگیری و نظارت: شورا موظف است اجرای توصیه‌ها را پیگیری کند، مثلاً از طریق گزارش‌های دوره‌یی دبیرکل سازمان ملل متحد، کمیسر عالی حقوق بشر، یا خود دولت‌ها. گزارش گلدستون دربارهٔ غزه نمونه‌ای است که چند بار در شورا بررسی و پیگیری شد.
۴. ارجاع به نهادهای دیگر: شورا می‌تواند گزارش هیئت حقیقت‌یاب را به مجمع عمومی، دیوان کیفری بین‌المللی، یا شورای امنیت ارجاع شود. این نهادها هستند که اختیار اقدامات الزام‌آور مانند وضع تحریم‌های سیاسی و اقتصادی یا مداخله- حتی نظامی- را دارند.
۵. ایجاد سازوکارهای جدید: شورا می‌تواند گزارشگر ویژه منصوب کند، یا کمیسیون تحقیق جدید یا مأموریت‌های نظارتی مستمر ایجاد کند.
اما نکتهٔ کلیدی این است: شورای حقوق بشر نه قدرت قضایی دارد و نه قدرت اجرایی. این شورا یک نهاد سیاسی بین‌دولتی است، نه دادگاه. قطعنامه‌ها و دیگر اسنادی که تصویب می‌کند برای کشورها از نظر حقوقی الزام‌آور نیست. این شورا نمی‌تواند افراد یا دولت‌ها را محاکمه و مجازات کند. همچنین، اختیار اعمال تحریم یا صدور مجوز برای مداخله در کشورها ندارد.
ابزار واقعی شورا چیست؟ به‌اصطلاح قدرت نرم و سیاسی. مصوبه‌های شورا بیانگر موضع بخش بزرگی از جامعهٔ بین‌المللی است و می‌تواند اعتبار و وجههٔ این یا آن کشور را زیر سؤال ببرد. شورا همچنین می‌تواند پرونده را به نهادهای قدرتمندتر مانند شورای امنیت ارجاع دهد و از این طریق زمینه اقدامات سخت‌تر را فراهم کند.
هیئتهای حقیقت‌یاب و کمیسیون‌های تحقیق: «ابزارهای تحقیقاتی» شورای حقوق بشر
هیئت حقیقت‌یاب (Fact-Finding Mission) و کمیسیون تحقیق (Commission of Inquiry) سازوکارهای مستقل تحقیقاتی‌ای هستند که شورا برای رسیدگی به بحران‌های جدّی حقوق بشر در یک کشور یا منطقهٔ خاص تشکیل می‌دهد. از سال ۲۰۰۶، شورا تا کنون نزدیک به چهل ابزار از این نوع تشکیل داده است.
مبنای حقوقی و نحوهٔ تأسیس
این سازوکارها یا ابزارهای تحقیق از طریق قطعنامهٔ شورا (نشست عادی یا نشست ویژه) شکل می‌گیرند. در قطعنامهٔ شورا دامنهٔ اختیارات، مدت زمان فعالیت، و الزامات گزارش‌دهی هیئت یا کمیسیون مشخص می‌شود. به غیر از شورای حقوق بشر، شورای امنیت، مجمع عمومی، دبیرکل، و کمیساریای عالی حقوق بشر هم می‌توانند از این نوع نهادها تشکیل دهند. تمرکز این بررسی کلی بر نهادهایی است که شورای حقوق بشر تشکیل می‌دهد.
عناصر اصلی مأموریت
مأموریت معمول این نوع ابزارهای تحقیقاتی، برای مثال هیئت مستقل حقیقت‌یاب دربارهٔ ایران، شامل عناصر زیر است:
- دامنهٔ تحقیق: نظارت و تحقیق دربارهٔ ادعاهای نقض جدّی و جاری حقوق بشر؛ یافتن حقایق، و علت‌های ساختاری نقض حقوق بشر، از جمله تبعیض بر اساس جنسیت، قومیت، دین، یا عقیده و دیدگاه سیاسی.
- مدیریت شواهد: جمع‌آوری، یکپارچه‌سازی، بررسی و تحلیل، و حفظ شواهد به گونه‌ای که برای هرگونه فرایند قانونی مستقل بعدی قابل استفاده باشد.
- محدودهٔ زمانی و جغرافیایی: کار این هیئت‌ها یا کمیسیون‌ها معمولاً محدود به دوره و قلمرو خاصی است، اما می‌تواند اقدامات کشور مورد نظر در خارج از مرزهایش را نیز در بر بگیرد.
- الزامات گزارش‌دهی: نشست‌های مشخصی که در آنها هیئت یا کمیسیون باید گزارش کتبی یا به‌روزرسانی شفاهی به شورای حقوق بشر و مجمع عمومی سازمان ملل متحد بدهد دقیقاً تعیین می‌شود.
نحوهٔ انتخاب اعضا
اعضای هیئت حقیقت‌یاب را رئیس شورای حقوق بشر انتخاب و منصوب می‌کند. رئیس شورا از طریق مشورت‌های موردی و ارتباط با ذی‌نفعان توصیه‌ها و ابراز علاقهٔ نامزدها را بررسی می‌کند تا «افراد بسیار واجد شرایط و بی‌طرف» را بیابد و برگمارد.
اعضای هیئت حقیقت‌یاب به‌عنوان شخصیت حقیقی و فرد فعالیت می‌کنند، حقوقی از سازمان ملل متحد نمی‌گیرند، و باید استقلال، بی‌طرفی، صداقت، و حسن‌نیّت خودشان را کاملاً حفظ کنند. نامزدها معمولاً در حقوق بین‌الملل، حقوق بشر، یا حقوق انسان‌دوستانهٔ بین‌المللی تخصص دارند. نامزدها نباید مقام‌های دولتی داشته باشند که ممکن است تعارض منافع ایجاد کند.
ترکیب هیئت حقیقت‌یاب ایران
هیئت حقیقت‌یاب ایران نخست در دسامبر ۲۰۲۲ (آذر ۱۴۰۱، پس از خیزش «زن، زندگی، آزادی») با انتصاب سه عضو از طرف رئیس وقت شورا تشکیل شد. رئیس شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد در آن زمان فدریکو ویگاس (Federico Villegas) از آرژانتین بود.
در ژوئیه ۲۰۲۵ (تیر ۱۴۰۴، پس از تجاوزهای نظامی اسرائیل و آمریکا به ایران)، یورگ لاوبر (Jürg Lauber)، رئیس وقت شورا از سوئیس، مکس دو پلسیس (آفریقای جنوبی) را جایگزین خانم شاهین سردار علی (پاکستان) کرد. اعضای کنونی اینها هستند:
· سارا حسین (بنگلادش) — رئیس
· ویویانا کرسیچویچ (آرژانتین)
· مکس دو پلسیس (آفریقای جنوبی)
در ۲۵ سپتامبر ۲۰۲۲ (۲۵ شهریور ۱۴۰۱)، مهسا ژینا امینی در بازداشت گشت ارشاد به‌دلیل «حجاب نامناسب» درگذشت که موجی از اعتراض‌های سراسری در ایران را در پی داشت که به خیزش «زن، زندگی، آزادی» مشهور شد. در ۲۴ نوامبر همان سال (۳ آذر ۱۴۰۱)، شورای حقوق بشر در نشست ویژه قطعنامهٔ S-35/1 را تصویب کرد و هیئت حقیقت‌یاب ایران را با دورهٔ اولیهٔ یک‌ساله تأسیس کرد.
مأموریت اولیهٔ این هیئت تحقیق دربارهٔ ادعاهای نقض حقوق بشر مرتبط با اعتراض‌های سراسری «زن، زندگی، آزادی» از ۱۶ سپتامبر ۲۰۲۲ (۲۵ شهریور ۱۴۰۱)، با تمرکز ویژه بر نقض حقوق زنان و کودکان بود.
گسترش تدریجی مأموریت
مأموریت هیئت حقیقت‌یاب برای ایران در سال‌های بعد چند بار تمدید و گسترده‌تر شد:
· قطعنامهٔ ۵۵/۱۹ (آوریل ۲۰۲۴): تمدید یک‌ساله.
· قطعنامهٔ ۵۸/۲۱ (آوریل ۲۰۲۵): تمدید و گسترش دامنه به «نقض‌های جدّی و جاری» در سراسر ایران و بررسی علت‌های ساختاری مانند تبعیض.
· قطعنامهٔ S-39/1 (ژانویه ۲۰۲۶): تمدید دوساله و افزودن مأموریت تحقیق دربارهٔ اعتراض‌های سراسری دی ۱۴۰۴ و نقض‌های ناشی از تجاوز نظامی اسرائیل به ایران و جنگی که بعد از درگیر شد (خرداد-تیر ۱۴۰۴).
نحوهٔ تعیین دستور کار هیئت
دستور کار هيئت‌های حقیقت‌یاب را شورای حقوق بشر از طریق تصویب قطعنامه با رأی‌گیری از ۴۷ کشور عضو تعیین می‌کند. بنابراین، دستور کار در نهایت بازتابی از ارادهٔ سیاسی اکثریت اعضا در هر مقطع زمانی خاص است.
مراحل تعیین دستور کار
۱. پیشنهاد قطعنامه: یک یا چند کشور عضو (یا گروه منطقه‌یی) پیش‌نویس قطعنامه را ارائه می‌کنند.
۲. مذاکره و اصلاح: متن پیشنهادی در مشورت‌های غیررسمی میان اعضا و ذی‌نفعان بررسی و اصلاح می‌شود.
۳. رأی‌گیری: قطعنامهٔ پیشنهادی در نشست عادی یا ویژهٔ شورا به رأی گذاشته می‌شود. برای تصویب قطعنامه اکثریت سادهٔ اعضای حاضر و رأی‌دهنده کافی است (۲۴ رأی از ۴۷).
۴. تعیین جزئیات مأموریت: در متن قطعنامه دامنه، مدت، الزامات گزارش‌دهی، و در برخی موارد ترکیب هیئت مشخص می‌شود.
محدودیت‌ها و چالش‌ها
دستور کار هیئتهای حقیقت‌یاب (یا کمیسیون‌های تحقیق) ممکن است تحت تأثیر ملاحظات سیاسی قرار گیرد. کشورهای هدف معمولاً قطعنامه‌ها را «سیاسی» و «یک‌طرفه» می‌نامند و همکاری نمی‌کنند. کشورهای حامی نیز ممکن است در انتخاب دامنهٔ مأموریت ملاحظات سیاسی داشته باشند. با این حال، این نهادهای مستقل تحقیقاتی معمولاً استقلال کارشان را در اجرای مأموریت حفظ می‌کنند.
نحوهٔ گزارش‌دهی
هیئت‌ها و کمیسیون‌های تحقیقاتی معمولاً دو نوع گزارش می‌دهند: گزارش کتبی به شورای حقوق بشر، و به‌روزرسانی شفاهی به مجمع عمومی.
گزارش‌های کتبی به شورای حقوق بشر
هیئت حقیقت‌یاب ایران موظف است گزارش‌های جامع خودش را به شورا در ژنو ارائه کند. بر اساس آخرین باری که مأموریت این هیئت تمدید شده است (قطعنامهٔ S-39/1، ژانویه ۲۰۲۶)، این هیئت به این نشست‌های شورا گزارش کتبی می‌دهد:
· شصت و سومین نشست (سپتامبر–اکتبر ۲۰۲۶) – که همان گزارش‌هایی است که در روزهای اخیر منتشر و رسانه‌یی شد
· شصت و چهارمین نشست (فوریه–آوریل ۲۰۲۷)
· شصت و هفتمین نشست (فوریه–آوریل ۲۰۲۸)
به‌روزرسانی شفاهی به مجمع عمومی
هیئت حقیقت‌یاب علاوه بر دادن گزارش‌های کتبی موظف است به‌روزرسانی‌های شفاهی نیز به مجمع عمومی سازمان ملل متحد در نیویورک ارائه دهد:
· هشتاد و یکمین نشست عمومی (اکتبر ۲۰۲۶) – که اکنون در جریان است و در آن سران کشورها سخنرانی می‌کنند
· هشتاد و دومین نشست (اکتبر ۲۰۲۷)
گفتنی است که هیئت حقیقت‌یاب به همهٔ نشست‌های شورای حقوق بشر گزارش نمی‌دهد، بلکه فقط در نشست‌های مشخصی که در مأموریتش تعیین شده است حاضر می‌شود. شورای حقوق بشر معمولاً سالانه سه نشست اصلی برگزار می‌کند، اما هیئت یا کمیسیون خاص، مثل هیئت حقیقت‌یاب برای ایران، برنامهٔ زمانی محدود و مشخصی دارند تا تمرکزشان بر تحقیقات باشد، نه گزارش‌دهی مکرر.
وظیفهٔ اصلی: «یافتن حقیقت»
وظیفهٔ اصلی و مرکزی هیئت حقیقت‌یاب (یا کمیسیون تحقیق) همان‌طور که از نامش برمی‌آید «یافتن حقیقت» دربارهٔ موارد ادعایی نقض حقوق بشر است، اما این وظیفه چندلایه و بسیار فراتر از تحقیق ساده است.
«یافتن حقیقت» به چه معناست؟
در اصطلاح سازمان ملل متحد، «حقیقت‌یابی» فقط جمع‌آوری اطلاعات نیست، بلکه شامل مراحل زیر است:
- راستی‌آزمایی: بررسی مستقل و بی‌طرفانهٔ ادعاها برای تعیین اینکه آیا نقضی رخ داده یا نه
- تعیین الگو و زمینه: کشف اینکه نقض‌ها موردی بوده یا سیستماتیک است و ریشه در سیاست‌ها یا ساختارهای خاص دارد
- شناسایی مسئولیت: تلاش برای مشخص کردن مسئولان نقض‌ها در رده‌های گوناگون (از مجریان تا فرماندهان)
- حفظ شواهد: جمع‌آوری و نگهداری شواهد به‌شکلی که برای پیگرد قانونی احتمای بعدی قابل استفاده باشد
اگرچه «یافتن حقیقت» وظیفهٔ اصلی هیئت حقیقت‌یاب است، اما این کار همیشه با دو هدف دیگر همراه است:
۱. تلاش برای ممانعت از فرار از مسئولیت: هيئت با مستندسازی دقیق موارد نقض زمینه را برای بازخواست یا به‌اصطلاح پاسخگویی (Accountability) فراهم می‌کند
۲. حمایت از قربانیان: با اذعان به رنجی که قربانیان متحمل شده‌اند و ثبت روایت‌هایشان، به اجرای عدالت در حق قربانیان کمک می‌کند
باید تأکید کرد که این هیئت‌ها نهادهای قضایی نیستند و حکم صادر نمی‌کنند. آنها به‌اصطلاح «چشم و گوش» شورای حقوق بشرند که حقیقت را مستند می‌کنند تا نهادهای دیگر (مثل دادگاه‌های بین‌المللی یا دادگاه‌های ملی) در آینده بتوانند بر اساس آن تصمیم بگیرند.
چالش‌ها و محدودیت‌ها
۰ دسترسی نداشتن به قلمرو کشور مورد نظر: یکی از بزرگ‌ترین چالش‌ها آن است که به هیئت اجازهٔ دسترسی به کشور هدف داده نمی‌شود. برای مثال، دولت ایران به هیئت حقیقت‌یاب اجازهٔ ورود و دسترسی به کشور نداده است. به همین دلیل، هیئت تحقیقاتش را از خارج از ایران و عمدتاً از طریق مصاحبه با شاهدان (بیش از ۳۰۰ نفر) و بررسی شواهد دیجیتال (بیش از ۳۸هزار مورد، از جمله در شبکه‌های مجازی) پیش می‌برد.
۰ محدودیت منابع: کمیسیون‌ها و هیئتهای تحقیقاتی معمولاً بودجه و منابع محدودی دارند و اعضا به‌صورت افتخاری و بدون گرفتن حقوق فعالیت می‌کنند. این امر می‌تواند بر سرعت و گستردگی تحقیق اثر بگذارد.
۰ ملاحظات سیاسی: کشورهای هدف معمولاً همکاری نمی‌کنند و قطعنامه‌ها را «سیاسی» می‌نامند. کشورهای حامی نیز ممکن است در انتخاب دامنهٔ مأموریت ملاحظات سیاسی داشته باشند. با این حال، هیئتهای تحقیقاتی معمولاً استقلال کارشان را حفظ می‌کنند.
* در تنظیم این مطلب از امکانات هوشواره (هوش مصنوعی) استفاده شده است.