شادی خوشکار – آتیه آنلاین
جمعه ۲ آبان ۱۴۰۴
خبر تعدیل و اخراج، تعطیل شدن محل کار، استعفا بهخاطر شرایط کار، یا تصمیم به تغییر شغل میتواند تبدیل به بحران نشود، اگر بیمهٔ بیکاری هدفمند عمل کند. فرشاد اسماعیلی، حقوقدان و وکیل حوزهٔ کار، معتقد است که بیمهٔ بیکاری در ایران درست عمل نمیکند و غیرهدفمند اجرا میشود، درحالی که دورهٔ بیکاری میتواند فرصتی برای مهارتآموزی باشد.
همهٔ آنها که بیمه هستند این تصور را دارند که اگر اخراج شوند یا محل کارشان تعطیل شود یک شبکهٔ حفاظتی به اسم بیمهٔ بیکاری قرار است کمکشان کند تا روزهای سخت بیکاری را تاب بیاورند. فرصتی خواهند داشت برای اینکه بدون اضطرار فوری بهدنبال شغلی بگردند که با مهارتهایشان تناسب دارد. اما نه گرفتن مستمری بیکاری برای همه ساده است و نه شیوهٔ اجرایش اهداف اصلی را محقق میکند.
سیاست بیمهٔ بیکاری با اهداف اجتماعی، سیاسی، و اقتصادی میخواهد هم به کاهش فقر و نابرابری و اجرای عدالت اجتماعی و انصاف کمک کند و هم از رکود عمیق در جامعه جلوگیری کند. اما دوری از این اهداف در اجرا باعث شده است که مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی به نام «آسیبشناسی سیاستهای غیرفعال بازار کار» که مهر ماه امسال منتشر کرده است بیمهٔ بیکاری را سهلگیرانه، سخاوتمندانه، ناهمخوان با سیاستهای فعال بازار کار، و محدود بداند، سیاستی که منابع مالی پایدار ندارد و تحولات اقتصاد کلان و شرایط بازار کار را پیشبینی نمیکند.
فرشاد اسماعیلی، حقوقدان و وکیل حوزهٔ کار، معتقد است که کلیدواژهٔ سخاوتمندانه برای سیستم بیمهٔ بیکاری ما درست نیست، اما تأکید میکند که بیمهٔ بیکاری در ایران غیرهدفمند اجرا میشود.
به گفتهٔ این حقوقدان، در اجرای بیمهٔ بیکاری یک نقض غرض اتفاق افتاده و به فلسفهٔ بیمهٔ بیکاری و حتی آییننامهاش توجه نمیشود: «در قانون، کسی که یکطرفه اخراج شده و بیکار میشود و سابقهٔ بیمه دارد اول باید توانمند شود. یعنی همزمان که حدود ۶۰-۷۰درصد مستمری اصلیاش را دریافت میکند، برایش فرصت کارآموزی و مهارتآموزی فراهم شود و کار جایگزین پیدا شود.»
بیمه بیکاری باید یک پاگرد باشد
پیشفرض بیمهٔ بیکاری این است که دلیل بیکاری احتمالاً نداشتن مهارت، نامتناسب بودن شغل با توان فرد، پایین بودن درآمد فرد، یا حتی بالا رفتن هزینههای کارفرما و تصمیمش برای تعدیل نیروست. اما در ایران کارفرما یا دستگاه دولتی یکجانبه، دستوری، و بدون پیشزمینه نیروها را اخراج میکند و از آن پیشفرضها دور شده است.
به گفتهٔ اسماعیلی، از نظر سیاستها و اجرا، اگر علت ساختاری بیکاری مشخص شود و افراد وارد چرخهٔ مهارتآموزی مرتبط با کارشان شوند، مستمری بیمهٔ بیکاری به هدفش نزدیک میشود: «اگر بهدلیل اینکه مهارت لازم را ندارید بیکار شدید یا کارفرما نتوانسته به شما مهارت لازم را آموزش دهد، با پرداخت ۶۰-۷۰درصد مستمری در دورهٔ بیکاری مهارتافزایی اتفاق بیفتد و حتی سازمان فنی-حرفهای رایگان خدمات بدهد، شغل جایگزین از قبل مشخص باشد و بگویند با توجه به شغلی که داشتی و علت بیکاری و اخراج حالا به این دسته از مشاغل میتوانی وارد شوی، به هدف نزدیک میشود. اگر این سیاستها پیگیری شود، میزان پرداختی مستمریبگیرها کم میشود.»
اما انگار این سیاست به سمتی رفته که فرد بیکار دنبال کار نرود تا بتواند بیمهٔ بیکاری بگیرد. اگر کارشناس بیمه به خانهٔ فرد برود و او در خانه نباشد، مستمریاش قطع میشود: «در حالی که سیاست بیمهٔ بیکاری باید این باشد که اتفاقاً شما وارد بازار کار شوید، ولی با کسب مهارت بیشتر. اگر کارفرما بهخاطر هزینههای زیادش اخراج کرده، فرد را به کارفرماهای جدید معرفی کنند و با حمایت صندوق بیمهٔ بیکاری به سیستم کاری جدید ملحق شود. بیمهٔ بیکاری باید حالت پاگرد داشته باشد، یعنی در فاصلهٔ پلکان آخری پاگرد که شما بیکار شدی و میخواهی وارد پلکان بعدی یعنی کار جدید شوی، آن وسط بیمهٔ بیکاری کمک کند که معیشت اولیهات تأمین شود. مثل صندوق اعتصابهای کارگری.»
دایرهٔ شمول بیمهٔ بیکاری محدود است
در اصل ۲۹ قانون اساسی و قوانین برنامهٔ توسعهٔ چهارم و پنجم و ششم حمایت از بیکاران دیده شده است. اما این حمایت شرایطی دارد و همهٔ بیکاران نمیتوانند از آن استفاده کنند. هدف قانون بیمهٔ بیکاری هم بیمهشدگان اجباری سازمان تأمین اجتماعیاند که مشمول قانون کار باشند. از این رو، همهٔ بیمهشدگان اجباری مشمول این قانون نیستند.
گروه بزرگی هم اصلاً زیر پوشش این بیمه قرار نمیگیرند، اگرچه برخی از آنها حق بیمهٔ بیکاریشان به سازمان پرداخت میشود. برای کارگران فصلی، کارگران آزاد، و کارگران غیررسمی، در مواقع بیکاری حمایتی پیشبینی نشده و کارگران پیمانی، کارگران قانونی مهاجر، با وجود پرداخت حق بیمهٔ بیکاری از این حمایت محروماند. بخشی از این محدودیت بهخاطر دور شدن بیمهٔ بیکاری از هدف اصلی و بخشی بهخاطر سیاستهای کلی بازار است.
اسماعیلی میگوید دور شدن از هدف اصلی بیمهٔ بیکاری هزینههای زیادی روی دست صندوق گذاشته و باعث شده است که دایرهٔ شمول تنگ و محدود باشد و خیلیها در این دامنه قرار نگیرند، یعنی اصل شمولیت و کفایت رعایت نشود. فرد مجبور است در خانه بماند و حتی کار کاذب هم نداشته باشد و تا زمانی که شرایطش اجازه میدهد از بیمهٔ بیکاری استفاده کند و بعد تازه دنبال این باشد که چرا اخراج شده: «اگر فرد بفهمد که بهخاطر کمبود صلاحیت حرفهای بیکار شده، باید بتواند دورههای کارآموزی بگذارند تا مهارتش را بیشتر کند. یا اگر بهدنبال تغییر شغل بوده، راهش را پیدا کند و بهسمت شغل جدید هدایت شود. از این جهت، چیزی که در کشور اجرا میشود با هدف و غایت بیمهٔ بیکاری مغایرت دارد. بیمهٔ بیکاری میتوانست افراد زیادی را پوشش دهد، ولی در بازهٔ زمانی واقعیتری. بهجای اینکه افراد کمی دورهٔ کامل بیمه بیکاری را مثلاً ۲۰ ماه یا ۴۰ ماه بگیرند، با تمرکز روی مهارتآموزی، مهارتافزایی، و دلایل ساختاری بیکاری، ورودیهای صندوق بیشتر شود و خروجیها زودتر اتفاق بیفتد.»
اگرچه دایرهٔ شمول در جاهایی بیشتر شده و مثلاً شرط سابقهٔ بیمهٔ یکساله تبدیل به شش ماه شده، اما مدارکی نیاز دارد که شاید بسیاری از کارکنان آن را نداشته باشند: «خیلی از کارگران در بیمهشان فاصله وجود دارد، قرارداد ندارند، و کارفرما گواهی عدمنیازشان را نمیدهد و بهدلیل نداشتن این مدارک ممکن است از دایرهٔ شمول خارج شوند.»
این حقوقدان توضیح میدهد که افراد بیمهٔ بیکاری را از دو راه میگیرند: یا از طریق ادارهٔ کار و رأی دادگاه یا مستقیم از طریق سامانه. آنهایی که با پایان قرارداد و با گواهی عدمنیاز از طریق سامانه اقدام میکنند بهمحض اینکه شرایط را داشته باشند مستمری دریافت میکنند. ولی آنهایی که وسط قرارداد بیکار شدهاند و این مدارک را ندارند باید بروند در ادارهٔ کار ثابت کنند که غیرقانونی اخراج شدهاند، بعد رأی بگیرند، و تازه بیمهٔ بیکاری بهشان تعلق بگیرد. پروسهاش یک سال تا یک سال و نیم طول میکشد: «فرد میخواهد در ایام بیکاری مستمری بگیرد که بتواند با حداقل معیشت دنبال کار بگردد. اتفاقاً اکثر جمعیت بیکار قبل از پایان قرارداد اخراج شدهاند. پس دایرهٔ شمول وسعت ندارد، چون هدف و فلسفهٔ بیمهٔ بیکاری رعایت نشده است. باید شرایط آسانتر و مدت پرداخت کمتر و دقیق باشد، علت بیکاری پیدا شود و با سیاستهای اشتغال و جایگزینی شغل و مهارتافزایی از بیکار حمایت شود. در نتیجه، هم افراد بیشتری مشمول بیمهٔ بیکاری شوند و هم صندوق به هدف اشتغال نزدیک شود.»
مقایسهٔ بیمهٔ بیکاری در چند کشور
براساس قانون بیمهٔ بیکاری ایران که اصلاحات آن در سال ۱۳۶۹ تصویب شد، حق بیمهٔ بیکاری ۳درصد مزد بیمهشده است که کارفرما آن را تأمین و پرداخت میکند.
در کشورهای مختلف مکانیسم تأمین بودجهٔ بیمهٔ بیکاری متفاوت است. براساس گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، در چند کشور مثل ایران، ایتالیا، شیلی، و مصر بیمهشده سهمی در پرداخت حق بیمه بیکاری ندارد و در بعضی از کشورها تا یکسوم تأمین این سهم به عهدهٔ اوست. همچنین، در بسیاری از کشورها دولت نقش مکمل و تعیینکننده در تأمین هزینههای اجرایی این قانون دارد.
میزان مقرری پرداختی نیز در کشورها متفاوت است. بررسیهای این گزارش نشان میدهد که در کشورهای صنعتی میزان مقرری پرداختی در بیشتر موارد ۷۰درصد مزد است و هیچگاه از ۳۰درصد کمتر نیست. کشورهای نیمهصنعتی بین ۴۰ تا ۶۰درصد مزد را بهعنوان مستمری بیمهٔ بیکاری تعیین کردهاند. در ایران این رقم بین ۵۵ تا ۸۰درصد مزد را بسته به شرایط بیمهشده شامل میشود.
از نظر مدت زمان بهرهمندی از مزایای بیمهٔ بیکاری نیز کشورها متفاوت عمل میکنند. در بیشتر کشورها بیکاران تا ۱۲ ماه میتوانند از مستمری استفاده کنند. بعضی کشورها، مثل فرانسه و آلمان، این زمان را تا ۲۴ ماه تعیین کردهاند. در سوئد، سوئیس، نروژ، دانمارک، و فنلاند این دوره حداکثر ۳۶ ماه است. در ایران بیکاران- در صورت داشتن شرایط- حداقل شش ماه و حداکثر تا ۵۰ ماه میتوانند مستمری دریافت کنند.
در این گزارش پیشنهاد داده شده است که برای گرفتن نتیجهٔ بهتر، دولت و بیمهشده نیز در تأمین بودجهٔ بیمهٔ بیکاری مشارکت کنند. اما اسماعیلی فقط به مشارکت دولت اشاره میکند و میگوید از دولت انتظار میرود در مواردی که معافیت بیمه برای مشاغل در نظر گرفته و سهم خودش را هم به تأمین اجتماعی نداده، در صندوق بیمهٔ بیکاری مشارکت کند. گروههای شغلی خاصی هستند که دولت معافیت برایشان در نظر گرفته و به تأمین اجتماعی وعده داده است که بخشی از سهم بیمهٔ آنها را خودش میدهد. اما اسماعیلی میگوید این وعدهها همه روی یخ نوشته شده: «دولت وعدهای داده و کلی بار مالی روی دست تأمین اجتماعی گذاشته، اما سهم خودش را پرداخت نکرده. در این موارد میتواند در صندوق بیمهٔ بیکاری مشارکت کند. دولت ۳درصد حق بیمه را باید بدهد و یک سری معافیتها را تأمین کند، اما هیچکدام را پرداخت نمیکند. همین قدر بدهد یعنی مشارکت.»
او دربارهٔ کارگران غیررسمی، پارهوقت، فصلی، و آزادکاران که بهدلیل سیاستهای اشتغال در شمول صندوق بیمهٔ بیکاری قرار نمیگیرند میگوید دولت باید سیاستهای حمایتی را قوی کند و مداخله کند تا کارفرماها این گروه افراد را هم بیمه کنند: «یعنی اول گرفتن حق بیمه از شرکتهای مادر حل شود و بعد بیمهٔ بیکاری بهشان تعلق بگیرد. همچنین، کارگران اتباع خارجی حتی در شرایطی که مجوز کار دارند و حق بیمهشان هم پرداخت شده، زیر پوشش بیمهٔ بیکاری نیستند، که این سیاست تبعیضآمیزی است و باید برطرف شود.»
بر اساس آمار، کل بیمهشدگان اجباری سازمان در پایان سال ۱۴۰۲ تعداد ۱۱میلیون و ۳۸۰هزار و ۶۸۰ نفر بود که فقط ۷میلیون و ۷۷هزار و ۴۵۹ نفر بیمهشدهٔ اجباری مشمول کسر ۳درصد حق بیمهٔ بیکاری بودند.
همین آمار نشان میدهد که کل بیمهشدگان اجباری در سال ۱۴۰۱ تعداد ۱۰میلیون و ۷۷۷هزار و ۵۶۹ نفر بود که ۷میلیون و ۳هزار و ۲۸۷ نفر بیمهشدهٔ اجباری مشمول کسر ۳درصد حق بیمهٔ بیکاری بودند.
آمارها همچنین میگویند تعداد کسانی که مقرری بیمهٔ بیکاری گرفتند در سال ۱۴۰۲ نسبت به سال ۱۴۰۱ به میزان ۵٫۶درصد کاهش داشت.
بیمهٔ بیکاری یکی از سیاستهای غیرفعال بازار کار برای کاهش تأثیر اقتصادی و اجتماعی از دست دادن شغل و تضمین سطح زندگی مناسب در دورههای بیکاری تعریف شده است. اما بهویژه در شرایطی که بحرانهای پیشبینینشده اتفاق میافتد، ناتوانی صندوق بیمهٔ بیکاری در رسیدن به این اهداف مشخص میشود.
در بیکاری پس از شیوع کرونا، صندوق نتوانست حمایت مؤثری از همهٔ بیمهشدگان بکند، با وجود اینکه از محل صندوق توسعهٔ ملی هم منابعی برای پرداخت بیمهٔ بیکاری اختصاص پیدا کرد. در آن دوره ۸۷۱هزار و ۴۸۷ نفر درخواست مستمری بیمهٔ بیکاری داشتند که ۷۳۰هزار و ۸۸۲ نفر توانستند آن را دریافت کنند. میزان مستمری هم برای همه ۵۵درصد مزد برای مدت سه ماه تعیین شده بود.
چنین بحرانهایی در سالهای اخیر کم نبودند. آخرین نمونه جنگ دوازدهروزه بود که بسیاری را به جمع بیکاران اضافه کرد. اما به نظر میرسد بیمهٔ بیکاری چتر کوچکی است که اگرچه گروهی را مورد حمایت قرار داده است، اما خیلیها را هم بیپناه رها میکند.