روه اقتصادي| جايگاه و نقش دولت در حيات جمعي بشر همواره از مقولات و موضوعات مناقشه‌برانگيز از حيث حدود و ثغور و چگونگي مداخله در ساماندهي به آن بوده است. كم و كيف اين مداخله تابعي است از منشا، نوع و ماهيت، كاركردها و صلاحيت‌هاي دولت در اداره جامعه و نظام اقتصادي- حقوقي حاكم بر آنها كه در بستر زمان و مكان و با عنايت به ديدگاه‌ها و رويكردهاي مختلف، در حوزه‌هاي سياسي، اجتماعي و اقتصادي، با تفاوت‌ها و تحولات مختلفي روبه‌رو بوده و هست. امروزه ديگر بحث بر سر اصل ضرورت مداخلات دولت نيست و ضرورت وجود دولت و مداخله آن در اقتصاد مساله‌اي پذيرفته شده است، اما آنچه اهميت دارد چگونگي انجام مداخله‌ها‌ي دولت است. در همين راستا، تنظيم‌گري دولت از طريق نهادهاي تنظيم‌گري به عنوان يك نقش اجتناب‌ناپذير به واسطه وجود پديده شكست بازار حتي در اقتصادهاي مبتني بر بازار امري حياتي به شمار مي‌آيد.
عدم توجه به چنين نقشي و به عبارتي رها كردن بازار و سپردن مقدرات آن به دست نامريي آدام اسميت، سبب بروز پيامدهاي بسيار مخربي در زمينه رفتارهاي ضدرقابتي شده است كه مي‌توان به مواردي همچون تباني، سوءاستفاده برخي بنگاه‌ها از موقعيت مسلط خويش و… اشاره كرد. دولت‌ها حتي در اقتصادهاي مبتني بر بازار، براي رفع چنين مشكلاتي تلاش كرده‌اند تا با تدوين حقوق عمومي رقابت و تنظيم‌گري بخشي به عنوان ابزارهاي تنظيم‌گري در بازارهاي رقابت‌پذير و رقابت‌ناپذير آثار سوءاقدامات ضدرقابتي و تعرض‌كننده به حقوق مالكيت افراد و گروه‌ها را تا حد زيادي كاهش دهند.
در شرايطي كه چنين كشورهايي به اهميت و نقش نهادهاي تنظيم‌گر پي برده‌اند، برخي در داخل كشور ايجاد چنين نهادهايي را پيروي از انديشه‌هاي ماركس و مكتب سوسياليسم مي‌دانند و پيشنهاد حذف آنها را مطرح مي‌كنند. چنين ايده‌آل‌هاي مخرب و خطرناكي علاوه بر تهديد بقاي جامعه و بستر‌سازي براي حاكميت قانون جنگل به لحاظ اخلاقي نيز به واسطه جايگزيني هتاكي و برچسب‌زني به جاي منطق و استدلال و اخلاق مايه تاسف و تامل است و دريغ بزرگ‌تري آن است كه گاه از زبان كساني صادر مي‌شود كه در ظاهر صندلي خدمت و پاسخگويي به مردم را اشغال كرده‌اند؛ لذا اين نوشتار براي پاسخ به طرح چنين ديدگاه‌هايي در دو بخش به رشته تحرير درآمده است. در بخش نخست، ماهيت، مباني و ابزارهاي تنظيم‌گري مورد واكاوي قرار خواهد گرفت و در بخش دوم مبتني بر مباني نظري مطرح شده در بخش نخست به نقد و بررسي ديدگاه‌هاي برخي افراد، پرداخته خواهد شد.
١- ماهيت، مباني و ابزارهاي تنظيم‌گري
اين موضوع كه بازارها زماني بهترين عملكرد را دارند كه از مداخله دولت در امان باشند، به صورت گسترده مورد تاكيد قرار گرفته است. اما شواهد تاريخي، از گذشته تاكنون بيانگر خطاهاي روش شناختي بي‌شمار در سطح نظر و عدم تحقق چنين شرايطي در عمل است. به عبارت بهتر، اينكه بازار با عملكرد خود، ثروت را در بالاترين حد و به بهترين شكل براي جامعه به ارمغان مي‌آورد، مي‌تواند تنها يك چيز زيبايي در عرصه انتزاعي برخي نظريه‌هاي بنيادگرايي اقتصادي باشد. زيرا بازارها در دنياي واقعي اغلب براي رسيدن به تعهد بي‌عيب و نقص اوليه خودشان شكست مي‌خورند (Dunne, ٢٠١٥, p. ١).
شكست بازار به مواردي اشاره دارد كه طي آن سازوكار بازار يا نظام قيمت‌ها از تامين مقدار بهينه از نظر اجتماع، ناتوان باشد (Ruffin, ٢٠٠١, p. ٧٨٩). به بياني اگرچه تعادل در بازار برقرار مي‌شود، اما معمولا اهدافي چون توليد بهينه، اشتغال كامل منابع يا توزيع عادلانه درآمد محقق نمي‌شود. در يك تقسيم‌بندي كلي شكست‌هاي بازار در دو سطح قابل بررسي هستند: الف-شكست در ساختار بازار كه در آن عمدتا شرط دسترسي آزاد واحدهاي اقتصادي به بازار نقض مي‌شود و بنابراين انحصارات شكل مي‌گيرند؛ ب- شكست در سازوكار بازار كه در آن با بروز رفتارهاي غيرمنصفانه، رفاه اجتماعي كاهش مييابد. پيامدهاي ناشي از هر دو شكست بازاري در سه سطح ١- تخصيص منابع (بروز ناكارآمدي در نتيجه توليد كمتر از حد بهينه و قيمت‌هاي بالاتر از حد رقابتي) ٢- اشتغال منابع (گسترش حجم منابع بيكار بنابر كاهش توليد نسبت به سطح بهينه اجتماعي)؛ ٣-توزيع درآمد (بنا بر افزايش سطح قيمت‌ها به نسبت سطح تعادل رقابتي و انتقال مازاد رفاه مصرف‌كنندگان در شكل سود اقتصادي به توليدكنندگان) نمود مييابد (حسيني، ١٣٨٦، ص ٢٧).
دولت‌ها درراستاي تصحيح شكست بازار، از نهادهاي تنظيم‌گر كه مجهز به ابزارهاي متفاوتي متناسب با نوع بازارها هستند، استفاده خواهند نمود. با توجه به اين مساله، هركدام از انواع بازارها را مي‌توان به اقتضاي ماهيت آن به رقابت‌پذير و رقابت‌ناپذير تقسيم كرد كه حقوق عمومي رقابت به‌عنوان ابزار تنظيم‌گري در بازارهاي رقابت‌پذير و تنظيم‌گري بخشي به عنوان ابزار اصلاح بازارهاي رقابت‌ناپذير مورد استفاده قرار مي‌گيرند. اين ابزارها به لحاظ كاركرد، نوع مداخله و مدت‌زمان با يكديگر تفاوت‌هاي قابل‌ملاحظه‌اي دارند.
١-١شكست در بازارهاي رقابت‌پذير
در جريان غالب اقتصاد، اين بحث مطرح مي‌شود كه بازار محلي است كه در آن مبادله صورت مي‌گيرد و منظور از مكانيسم بازار هم، عموما نحوه تخصيص كالاها و خدمات بر اساس عرضه و‌تقاضا به جاي برنامه‌ريزي است. در جريان غالب اقتصاد عموما به اين توضيح اكتفا مي‌شود و اصولا ديگر الزامات و پيش‌نيازها به ويژه بستر نهادي، فرض شده در‌نظر‌گرفته مي‌شود. اما تجربه‌هاي بي‌شمار نشان مي‌دهد چنين طرز برخوردي بسيار خسارت‌آفرين و بسيار گمراه‌كننده است. استروم، برنده جايزه نوبل اقتصاد در سال ٢٠٠٩، در اين زمينه مي‌نويسد: «وقتي كه يك پژوهشگر اين گزاره را بيان مي‌كند كه اجازه دهيد، فرض كنيم يك بازار رقابتي وجود دارد، قواعد شكل‌دهنده يك بازار، به ندرت برشمرده مي‌شوند.» (Ostrom, ٢٠٠٨, p. ٨٣٥).
نگاهي به تاريخچه علم اقتصاد نشان مي‌دهد كه پيشگامان علم اقتصاد بسيار بيش از انديشمندان كنوني جريان علم اقتصاد، به بازار و قواعد آن توجه مي‌كردند. به‌طور مثال، سن معتقد است كه حتي در نگاه اسميت نيز اقتصادهاي بازاري موفق، نيازمند ارزش‌هاي متنوعي مانند اعتماد متقابل و اطمينان هستند. وي براي اثبات ادعاي خود به سخني از اسميت در كتاب «ثروت ملل» اشاره مي‌كند كه بيان مي‌دارد: «هنگامي كه افرادي در كشوري خاص به ثروت، راستي و دقت يك بانكدار خاص اعتماد دارند، هنگامي كه باور دارند كه او همواره آماده و قابل اعتماد است كه وجه اوراق التزام مالي را هنگامي كه آنها مي‌خواهند پرداخت كند، اين اوراق مانند پول طلا و نقره هستند.» (Sen, ٢٠٠١, p. ٢٦٦). به باور شومپيتر ديگر انديشمندان كلاسيك نيز به اهميت نهادها واقف بودند اما «دردسر تصريح چارچوب نهادي كه مدنظرشان بود را متحمل نمي‌شدند و آنها را مفروض در نظر مي‌گرفتند».(Schumpeter, ١٩٨١, p. ٥١٨).
اما در دوران معاصر در سطحي بسيار قابل اعتنا اين بحث كه بازار و مكانيسم بازار فراتر از يك فرض ساده است توسط كوز، برنده جايزه نوبل در سال ١٩٩١، بررسي شد. وي در اين زمينه مي‌نويسد: «آنچه در بازار داد و ستد مي‌شود برخلاف آنچه اغلب اقتصاددانان تصور مي‌كنند، اقلام فيزيكي نيست بلكه حقوق انجام و تحقق كنش‌هاي مشخص و حقوقي است كه افراد دارند و توسط نظام قانوني استقرار مييابد».(Coase, ١٩٩٢, p. ٧١٧).
لذا جامعه‌اي كه به دنبال تحقق رقابت در چارچوب اقتصاد مبتني بر بازار باشد، به تبع آن يك برنامه حقوقي را انتخاب خواهد كرد كه بتواند به وسيله آن به اهداف آزادي‌طلبانه خود دست يابد. يكي از ابزارهاي مهم اقتصاد آزاد، يك ساختار حقوقي است كه فعاليت‌هاي اقتصادي را حمايت و تسهيل مي‌كند (٣ Renner, ١٩٤٩, pp. ٤٩,٥٢-).
در ابتدا به خاطر تسلط جريان نئوكلاسيكي تصور مي‌شد كه هرچند ورود حقوق براي تحقق ساختار بازار امري لازم به شمار مي‌رود، اما دامنه چنين رشته‌اي تنها بايد به حقوق خصوصي محدود شود تا نقش دولت به حداقل خود برسد. در اين چارچوب، نقش حقوق خصوصي اين بود كه يك سري ساز و كارهاي قاعده‌مند ارايه دهد كه از طريق آن افراد بتوانند روابط و اعمال خود را شكل دهند. به عبارت بهتر، قواعد حقوق خصوصي به دنبال تقويت يك نظم خودجوش مورد نياز اقتصاد مبتني بر بازار بودند. (باقري، ١٣٨٥، ص ٤٩).
از مهم‌ترين نهادهاي حقوق خصوصي كه اقتصاد مبتني بر بازار از طريق آن عمل مي‌كند حقوق مالكيت خصوصي است، بدين معنا كه آنها محدوديت‌هاي اجتماعي تاييد‌شده را تعريف مي‌كنند. يعني اينكه مالك يك دارايي با دارايي خود حق انجام چه كاري دارد و چه نوع استفاده‌هايي از آن دارايي براي آنكه منافع سايرين در بازي كاتالاكسي تامين يا حفظ شود، منع شده است. (يوسفي، ١٣٩٢، ص ٦١)
با فرض اينكه نظام اقتصاد مبتني بر بازار با همان قواعد حقوق خصوصي كارآمد است كه البته اين فرض نيز در ادامه به چالش كشيده خواهد شد، ولي باز وجود دولتي كه قواعد حقوق خصوصي به ويژه حقوق مالكيت را اجرا كند، نيازي حياتي به‌شمار مي‌رود. زيرا بدون وجود دولتي كه حقوق مالكانه را تعريف و حمايت و قراردادها را لازم‌الاجرا كند، هيچ بازار واقعي نمي‌تواند به حيات خويش ادامه دهد (Hutchinson, ١٩٩٧, p. ٢٤).
هايك در اين باره مي‌نويسد: «نخستين نظريه عمومي اين است كه ما بايد بدانيم كه رقابت از طريق فعاليت‌هاي معين دولت در مقايسه با نبود آنها مي‌تواند بيشتر مفيد باشد. در ارتباط با بعضي از اين فعاليت‌ها اين مساله هرگز كتمان نشده است. اگرچه مردم به نوعي صحبت مي‌كنند كه گويا فراموش كرده‌اند پيش‌شرط يك بازار كارآمد، نه تنها جلوگيري از هرگونه تجاوز و فريب است بلكه حمايت از حقوق معيني نظير حقوق مالكيت و اجراي قراردادهاست كه هميشه تضمين‌شده تلقي مي‌شود. جايي كه بحث‌هاي سنتي رضايت‌بخش نيست آن‌جاست كه گفته مي‌شود صرف تشخيص اصل مالكيت خصوصي و آزادي قرارداد، كه در حقيقت هر ليبرالي بايد بر آن همواره تاكيد كند، موضوع تمام‌شده است؛ گويا قانون مالكيت و قراردادها يك بار و براي هميشه و به صورت نهايي و به بهترين شكل وضع شده و اقتصاد بازاري را به‌گونه‌اي سامان مي‌دهد كه به بهترين نحو كار كند. در حقيقت تنها پس از توافق ما در مورد اين اصول است كه مشكلات واقعي تازه شروع مي‌شود».(Hayek, ١٩٤٨, p. ٣٤). در واقع، نهادهاي حقوق خصوصي با پشتيباني نهاد دولت، از طريق كاهش هزينه‌هاي اساسي، انجام معاملات و ارايه اطلاعات به بازيگران اين عرصه، بازار را كارآمدتر مي‌كنند (Frankel, ١٩٩٣).
رفته رفته، شواهد تجربي، اين واقعيت را نمايان ساخت كه كاركرد اقتصاد مبتني بر بازار تنها با تكيه بر قواعد حقوق خصوصي، كارآمد نيست زيرا بازارها در راستاي محقق نمودن رسالت‌شان با شكست مواجه مي‌شدند و لذا در راستاي تسهيل رقابت بازارها، قواعد حقوق عمومي كه از مهم‌ترين آنها، حقوق عمومي رقابت است، پا به عرصه اقتصاد گذاشت. به‌عبارت بهتر، اقتصاد مبتني بر بازار در موقعيت‌هاي گوناگون نمي‌تواند به اهداف مورد نظر نايل شود. در واقع، همان عقلانيت فردگرايانه كه تصور مي‌رود موجب كاركرد بسيار خوب بازار مي‌شود، ممكن است ثمرات بهينه بازار را از بين ببرد. رها‌كردن بازار به دست عوامل دروني خودش همواره بي‌خطر نيست؛ تجربه نشان داده كه سوء عملكرد بازار امري متعارف و مكرر است (Reagan, ١٩٨٧, p. ٣١; Schotter, ١٩٩٠, p. ٤٧). در نتيجه اصلاح، بازسازي و تكميل عملكرد بي‌قيد و شرط بازار امري موجه و عقلاني است (Case, ١٩٩٩, pp. ٢٩٤-٥ ; Lipsey, ١٩٨٧, p. ٣١) در اقتصاد نوين، نظام بازار به عنوان نظامي پيچيده و ناقص تلقي مي‌شود كه بايد با دقت مراقب آن بود. بايد با اصلاح شكست بازار، حاصل فعاليت بازار را در معرض توزيع مجدد قرار داد تا بتوان عدالت اجتماعي را به همان صورتي تضمين كرد كه حقوق مالكانه را تعريف و حمايت مي‌كنيم يا قراردادها را لازم‌الاجرا مي‌كنيم. اگرچه شكست بازار ممكن است در مقابل الگوهاي مختلف رخ دهد، اما اين چارچوب‌هاي اقتصاد هنجاري است كه براي ما قالبي فراهم مي‌كند تا به اظهارات معناداري در مورد اينكه برخي وضعيت‌هاي اقتصادي مطلوب هستند يا خير بپردازيم (Mishan, ١٩٨١, p. ٣; Broadway and Bruce, ١٩٨٤, p. ١٣٧; Buchanan, ١٩٨٧, p. ٤).
اقتصاد هنجاري، حوزه ديگري را نيز به اقتصاد مبتني بر بازار افزوده است. اين حوزه مفهومي از «منفعت عمومي» را معرفي مي‌كند كه ممكن است در عملكرد آزادانه عوامل بازار ناديده گرفته شود (Winch, ١٩٧١, pp. ١٣-١٥). در اقتصاد مبتني بر بازار، حقوق شخصي افراد و جلوه‌هاي ظاهري آنها مي‌تواند با منفعت عمومي در تعارض باشد. دست نامرئي و انگيزه انتفاع، همواره منجر به اين نمي‌شود كه منفعت عمومي توسط افراد تامين شود (Johanson, ١٩٩١, pp. ١-٣). اقتصاد هنجاري اين امر را شكست بازار مي‌داند. كينز نيز با مطرح كردن موضوع «خطاي تركيب» به خوبي به تبيين همين مطلب مي‌پردازد كه وقتي اجزاي منفرد نظام با تحليل و برداشتي كم و بيش يكسان، اقدام به كنشي يكسان مي‌كنند در كل نتيجه‌اي حاصل مي‌شود كه مدنظر اجزاي منفرد نيست. وي اين خطا را با استناد به مثالي با عنوان «تناقض خست» بيان مي‌كند كه در كتب درسي اقتصاد كلان مورد بحث قرار مي‌گيرد. اگر همه افراد يا خانوارها به دنبال رفاه بيشتر دست به افزايش پس‌اندازهاي خود بزنند نه تنها وضع آنها بهتر نمي‌شود كه بدتر نيز خواهد شد. افزايش همزمان پس‌اندازهاي افراد موجب كاهش مصرف و تقاضاي كل براي كالاها و خدمات توليدي مي‌شود كه در تحليل نهايي به افت توليد ناخالص ملي و درآمد ملي منجر مي‌شود؛ با افت درآمد ملي سطح پس‌اندازها در دوره زماني بعد كاهش مييابد. در واقع، كنش‌هاي مبتني بر عقلانيت اقتصادي در سطح خرد به شكل‌گيري رفتاري غيرعقلاني در سطح كلان منجر مي‌شود. به بياني ديگر، اقتصاد بازارآزاد در صورتي كه بدون هيچگونه نظارتي رها شود، همراه با تناقضات ذاتي درون‌زادي خواهد بود كه رفع و رجوع آنها نيازمند مداخله دولت است (ديني تركماني، ١٣٩٠).
علاوه بر اين برخي دگرگوني‌هاي وسيع اجتماعي، سبب شده تا اداره روابط اجتماعي از طريق ابزارهاي متداول حقوق خصوصي ديگر قابل دفاع به نظر نرسد. اين موضوع ثابت شده است كه قواعد كلي، خشك و غيرقابل انعطاف در تامين عدالت و رفاه كارآمد نيست. نظر به پيچيدگي، فراواني و همبستگي متقابل بسياري از تعاملات اجتماعي، تغيير موضوع به سمت قواعد خاصي كه طبق عدالت توزيعي قابل توجيه است، لازم و ضروري است. در واقع، يك تغيير مسير از قواعد ساده و كلي و قالبي به سمت قواعد تخصصي‌تري كه هدف رفاه اجتماعي را در برداشته، وجود داشته است. حقوق قالب‌مدار قديم كه اقتصاد مبتني بر بازار را همراهي مي‌كند، به وضوح به قلمرو اعتباري اعمال خصوصي و خودمختار اشخاص محدود شده است (Kennedy, ١٩٧٣, p. ٣٥٨).
١-٢حقوق عمومي رقابت به عنوان ابزار تنظيم‌گري بازارهاي رقابت‌پذير
در بازارهاي رقابت‌پذير همان‌گونه كه از اسمش پيداست رقابت جزو لاينفك اين بازارها به شمار مي‌رود، اما همواره به خاطر كاستي‌هاي حقوق خصوصي نمي‌تواند رقابت را به ارمغان آورد و لذا منجر به تخريب رقابت مي‌شود كه نياز به اجراي حقوق عمومي رقابت از سوي دولت را ضروري مي‌سازد. در واقع حقوق رقابت ابزاري در دست دولت است تا به وسيله آن، نظام بازار را تقويت كند (Ogus, ١٩٩٤, p. ٣٠). به عبارت ديگر، يكي از اساسي‌ترين مشكل‌هاي بازار اين است كه قادر نيست از تثبيت رفتارهاي ضد رقابتي فعالان عرصه اقتصاد آزاد جلوگيري كند. رفتارهاي ضدرقابتي موسسات تجاري مي‌تواند به تمركز بيش از حد ثروت اقتصادي در شركت‌هاي اندكي منجر شود كه تاثيرات زيانباري بر رفاه كل جامعه به همراه دارد. از آنجا كه وجود رقابت فرض تعيين‌كننده‌اي در بازار است، در صورتي كه از بين برود، منجر به شكست بازار مي‌شود و بنابراين به يك سري اقدامات خارج از نظام بازار نياز است تا مانع تخريب رقابت شود (Fox and Sullivian, ١٩٨٩). لذا بازارهاي رقابت‌پذير به عنوان محل حضور فعالان اقتصادي و تجاري، بيش از هر چيز نيازمند ضوابط و مقرراتي است تا از اين طريق تجارت آزاد، برقرار و رقابت، تسهيل و بازار، حفظ گردد. بنابراين، وجود قواعد و مقررات تسهيل‌كننده رقابت و مقابله‌كننده با انحصار از شروط اساسي يك اقتصاد منسجم و مبتني بر بازار است و بديهي است كه تدوين و قاعده‌مند كردن اين فرايند رسالت اصلي حقوق رقابت است.
١-٣- بازارهاي رقابت‌ناپذير و ابزار تنظيم‌گري بخشي
آنچه تا به حال به شرح آن پرداخته شد مربوط به بازارهاي رقابت‌پذير بود كه دولت از طريق حقوق عمومي رقابت به تنظيم‌گري اين نوع بازارها مي‌پرداخت. اما در برخي بازارها به خاطر برخي ويژگي‌ها نظير انحصار طبيعي، رقابتي كردن اين بازارها كار آساني نيست و حتي در صورت رقابتي‌كردن چنين بازارهايي، خسارت آن براي عموم مردم بيشتر از منفعتي است كه كسب مي‌كنند. وجود انحصار طبيعي به واسطه دارابودن ويژگي رقابت‌ناپذيري موجب شكست بازارهاي رقابت‌ناپذير مي‌شوند كه در ادامه به توضيح آن پرداخته مي‌شود.
انحصار طبيعي معمولا به دو دليل در برخي كالاها و خدمات به وجود مي‌آيد. اول به دليل نياز به زيرساخت‌هاي بزرگ براي ايجاد تاسيساتي عملياتي، نظير آنچه در شبكه‌هاي حمل‌و‌نقل و برخي از تاسيسات عمومي مورد نياز است و دوم به علت وجود اثرات شبكهاي اين نوع صنايع بر ديگر صنايع (Manuela, ٢٠٠٦, p,٧). لذا، انحصار طبيعي ويژگي خاصي است كه عموما از تابع تكنولوژي توليد بنگاه نتيجه مي‌شود و به‌طور طبيعي باعث مي‌شود كه در صنعت موردنظر، امكان به وجود آمدن رقابت ميسر نباشد.
انحصار طبيعي در صنايعي وجود دارد كه مقياس اقتصادي در آنها به قدري بزرگ است كه تنها يك بنگاه واحد قادر است كل تقاضاي بازار را تامين كند. در اين صنايع، با توسعه يك بنگاه كه غالبا نخستين بنگاه فعال در آن بخش است، رقابت به تدريج از بين مي‌رود. لذا در اين صنايع، ممكن است انحصار از لحاظ اقتصادي كارآمدتر از رقابت باشد. به همين علت، انحصار طبيعي در زمره بازارهاي رقابت‌ناپذير قرار گرفته است.
عموما چنين گفته مي‌شود كه دليل وجود انحصار طبيعي در صنعتي خاص، به وجود هزينه‌هاي اوليه نصب بالا و نيز هزينه‌هاي ثابت بالا در آن صنعت باز مي‌گردد، به نحوي كه اين امر باعث مي‌شود در بلندمدت با افزايش ميزان توليد، تابع هزينه متوسط بنگاه همواره نزولي بوده و در اصطلاح بازدهي نسبت به مقياس در اين صنايع همواره صعودي باشد. لذا در چنين حالتي، نهايتا يك توليدكننده واحد موفق مي‌شود كه نسبت به ساير توليدكننده‌ها در مقياس گسترده‌تر و با هزينه كمتر به توليد و ارايه كالا و خدماتي خاص بپردازد و در نتيجه كل بازار را در دست گيرد. عموما صنايع داراي ويژگي انحصار طبيعي، تحت عنوان كلي صنايع شبكهاي مورد شناسايي قرار گرفته‌اند كه از آن ميان مي‌توان به صنايعي چون مخابرات، برق، گاز، حمل‌و‌نقل، آب و… اشاره كرد (نيلي و همكاران، ١٣٨٩، ص ٤١).
ويژگي كلي تمامي صنايع شبكهاي، عبارت است از اينكه در مقايسه با نيروي كار مورد احتياج، بسيار سرمايه‌بر بوده و نيازمند سرمايه‌گذاري اوليه قابل توجهي براي نصب و راه‌اندازي هستند. لذا همانطور كه در مطالب پيشين نيز بيان شد، مهم‌ترين دليل وجود صنايع با ويژگي انحصار طبيعي به صرفه‌هاي ناشي از مقياس بازمي‌گردد، به‌طوري كه اين عامل خود، توليد در مقياس انبوه و آن هم فقط توسط يك توليدكننده را توجيه مي‌كند. به عبارت بهتر، طرفداران وجود انحصار طبيعي، به وجود آمدن رقابت در صنايع با ويژگي انحصار طبيعي را به ضرر مصرف‌كنندگان نهايي اين خدمات دانسته و آن را داراي هزينه‌هاي اجتماعي گسترده مي‌دانند. به عنوان مثال، وجود دو توليدكننده در صنعت گاز يا آب باعث مي‌شود كه براي انتقال اين خدمات، دو بار زمين حفر شود تا خطوط گاز يا آب در آنها جاسازي شود (Brown, ٢٠٠٤). همچنين هرگاه در يك منطقه، شركت‌هاي متعدد تلفن با شبكه‌هاي اختصاصي و تجهيزات خاص خود وجود داشته باشد، اين تاسيسات تكراري پرهزينه است و در اين وضعيت، تعداد زياد بنگاه ناموجه خواهد بود كه در نهايت نارضايتي شهروندان را در پي خواهد داشت (توكلي، ١٣٨٠، ص ١٦١)
در مجموع، ويژگي‌هاي ذكرشده براي اين نوع صنايع، باعث شده است كه در نيم‌قرن گذشته، همواره توجيهي براي انحصار عموما دولتي اين صنايع وجود داشته باشد. اما در سال‌هاي اخير، به تدريج اين فرضيه مطرح شد كه صنايع شبكهاي ادغام شده عمودي به‌طور كلي داراي ويژگي انحصار طبيعي نيستند و برخي از بخش‌هاي اين صنايع رقابت‌پذير هستند. به عبارت بهتر، اين صنايع شامل فعاليت‌هاي متمايزي هستند كه ويژگي‌هاي اقتصادي متفاوتي از كاملا رقابتي تا درجاتي از انحصار را دارا هستند. لذا بحث جداسازي و تفكيك اين صنايع مطرح شد. به عنوان مثال در مورد صنعت برق، تجربه انگليس نشان داد كه برق را مي‌توان به سه شاخه جدا از هم تفكيك كرد: توليد برق و مولدهاي برق، انتقال برق و شبكه توزيع و فروش برق. بنابراين صنعت برق ظرفيت تفكيك شدن به سه زيربخش را دارد و به همين خاطر است كه در واقع آن چيزي كه بيشتر از همه انحصاري باقي مي‌ماند آن شبكه‌ها هستند كه امكان انتقال برق را فراهم مي‌كنند و بخش‌هاي ديگر اين صنعت به بخش خصوصي واگذار شدند (راغفر، ١٣٨٥).
٢- نقد و بررسي
در بخش قبلي، ادبيات تنظيم‌گري در سطح نظري نشان داد وجود نهادهاي تنظيم‌گر در بازارهاي رقابت‌پذير براي تحقق رقابت از طريق حقوق عمومي رقابت و در بازارهاي رقابت‌ناپذير براي رفع مشكلات ناشي از انحصار طبيعي، از طريق ابزار تنظيم‌گري بخشي اجتناب‌ناپذير است. علاوه بر اين مساله شكست بازار كه منجر به طراحي چنين نهادها و ابزارهاي تنظيم‌گري شده در اقتصادهايي رخ داده است كه سابقه‌اي طولاني در اتكا به اقتصاد بازار داشته‌اند. در مقابل ادبيات گسترده تنظيم‌گري در اقتصادهاي مبتني بر بازار، عباس آخوندي، وزير محترم راه و شهرسازي وجود نهادهاي تنظيم‌گر مانند سازمان حمايت از مصرف‌كنندگان و توليدكنندگان را پيروي از انديشه‌هاي ماركس و سوسياليسم دانسته و بيان مي‌كند: «عده‌اي هنوز در اين مملكت دنبال اين هستند كه با توسل به تعاليم ماركس و سوسياليسم، دومرتبه به سيستم‌هاي قيمتگذاري سوسياليستي برگردند… اين بساطي كه حضرات راه انداخته‌اند غير از تعاليم حضرت ماركس و سوسياليسم است كه اينگونه در بازار مسلمين مداخله كرده و دست در جيب مردم مي‌برند، در عين حال كه مدعي حمايت از حقوق مصرف‌كننده نيز هستند». اين تعابير در مورد جايگاه و كاركرد نهادهاي تنظيم‌گر بيانگر اين است كه برخي‌ها تمام اقتصاد بازار را در تعادل لحظه‌اي عرضه و تقاضا فارغ از قايل‌شدن به موضوع شكست بازار خلاصه مي‌كنند.
طرح چنين ديدگاه‌هايي از سوي برخي افراد سبب شد تا در اين بخش با تكيه بر مباني نظري مطرح شده، به نقد و بررسي اين ديدگاه‌ها پرداخته شود. در راستاي تحقق چنين هدفي، در اين بخش نكات كليدي اظهارات آخوندي در همايش هفته حمل‌و‌نقل در سال ١٣٩٤ در رابطه با نهادهاي تنظيم‌گر و نيز مطالب ايشان و دكتر غني‌نژاد با عنوان «ريشه‌هاي شكل‌گيري نهادهاي قيمتگذار» در ويژه‌نامه نوروز ٩٥ در ماهنامه علوم انساني مهرنامه شماره ٤٦، استخراج شده و سپس مورد نقد قرار گرفته است.
١-٢- وجود نهادهاي تنظيم‌گر در اقتصاد را معادل اقتصاد سوسياليستي دانستن
دكتر غني‌نژاد: «اصل ٤٣ كاملا مبتني بر تفكرات سوسياليستي نوشته شده و در آن، جامعه متولي همه كارها است و هيچ سخني از حقوق فردي و مالكيت خصوصي در ميان نيست. بعدها فقهاي مجلس خبرگان قانون اساسي ايراد گرفتند و گفتند اين درست نيست در مباحث اقتصادي هيچ حرفي از مالكيت خصوصي و بخش خصوصي نرفته باشد. اين بود كه اصل ٤٤ را نوشتند و تلاش كردند جايي براي مالكيت خصوصي و بخش خصوصي باز كنند.»
دكتر آخوندي: «وقتي مذاكرات مجلس خبرگان قانون اساسي را مي‌خوانيم متوجه مي‌شويم كه اصل ٤٤ چگونه تدوين شده است و مي‌بينيم فردي كه گرايش به حزب توده دارد، چگونه در تدوين اين اصل نقش داشته است. دكتر سرگون بيت اوشانا كه در مذاكرات مجلس خبرگان قانون اساسي متهم به دستكاري اصل ٤٤ است، عضو مركزي حزب توده بود و به همين اتهام به زندان رفته است». قبل از آنكه به نقد اين مطالب از منظر تنظيم‌گري پرداخته شود، مي‌بايست صحت مطالب به لحاظ تاريخي مورد بررسي قرار گيرد. به عنوان مثال دكتر غني‌نژاد مطرح كرده‌اند كه «… بعدها فقهاي مجلس خبرگان قانون اساسي ايراد گرفتند» در حالي كه در همان مجلس خبرگان اين اتفاق رخ داد، يا اينكه دكتر آخوندي بيان كرده‌اند كه يك نفر توانسته است تا در تدوين اصل ٤٤ نقش موثري ايفا كند و گرايش‌هاي حزب توده را در اين اصل وارد كند كه بايد از ايشان پرسيد با توجه به شأن شورايي بودن مجلس خبرگان و حضور برجسته‌ترين فقهاي معاصر در آن مجلس چگونه يك نفر توانسته است ديگر اعضاي خبرگان را در اين موضوع اقناع كند؟ با توجه به اينكه اين مقاله درصدد واكاوي ريشه‌هاي اصل‌هاي ٤٣ و ٤٤ قانون اساسي نيست؛ لذا مطالعه كتب شهيد آيت‌الله دكتر بهشتي پيشنهاد مي‌شود تا وقايع تاريخي به صورت صحيح مطرح شوند. ضمن آنكه اينجانب نيز در مقالات متعددي كه در فصلنامه اقتصاد و جامعه متعلق به موسسه مطالعات دين و اقتصاد انتشار يافته نشان داده‌ام كه برخلاف اظهارات بي‌پايه مورد اشاره تجربه شكست فاجعه‌بار برنامه تعديل ساختاري در ايران در عمل حقانيت و صحت و كفايت جهتگيري‌هاي اصول مورد اشاره را آشكار ساخته و خصلت بحران‌سازي و فاجعه‌آفريني برنامه‌هاي معطوف به رهاسازي را نيز به خوبي نشان داد.
آنچه مرتبط با موضوع تنظيم‌گري مي‌شود اين است كه با توجه به اين تعابير اينگونه تصور مي‌شود كه از منظر آنها، به صرف وجود نهادهاي تنظيم‌گري، اقتصاد بر اساس مباني سوسياليستي شكل مي‌گيرد و لذا هيچگاه در جامعه ايران به واسطه چنين نهادهايي، اقتصاد مبتني بر بازار شكل نخواهد گرفت.
در پاسخ به اين اظهارنظرها بايد بيان شود كه اساسا ابزارها و نهادهاي تنظيم‌گري، براي شكل‌گيري درست قواعد بازار و به تعبيري بازارسازي و دچار نشدن به پديده شكست بازار اتفاقا در اقتصادهاي مبتني بر بازار شكل گرفته‌اند و لذا با قرائتي كه آنها از مكتب سوسياليسم دارند، مي‌بايست كشورهاي مبتني بر اقتصاد بازار را كمونيستي‌ترين جوامع قلمداد كرد.
براي توضيح بيشتر اين مطلب بايد به واكاوي حقوق رقابت به عنوان ابزار تنظيم‌گري در بازارهاي رقابت‌پذير پرداخت كه اين موضوع زماني اهميت بيشتري پيدا مي‌كند كه كشورهاي پيشرو در زمينه اقتصاد مبتني بر بازار براي نخستين بار به تدوين قانون جهت استفاده از اين ابزار روي مي‌آورند. در ادامه به زمينه استفاده از حقوق رقابت در دو كشور ايالات متحده و انگلستان پرداخته مي‌شود:
١-١-٢- حقوق رقابت در ايالات متحده امريكا
از ابتداي قرن نوزدهم ميلادي اقتصاد امريكا شاهد ظهور شركت‌ها و بنگاه‌هاي بزرگ اقتصادي بود. نخستين بنگاه بزرگ اقتصادي در صنعت حمل‌و‌نقل ريلي شكل گرفت. حمل‌و‌نقل ريلي در آن‌زمان نقش بسيار مهمي را در جابه‌جايي كالا و مسافر بر عهده داشت. به همين لحاظ فعالان اين صنعت نيز از سود قابل‌توجهي برخوردار مي‌شدند. همين امر باعث شد موسسات و شركت‌هاي بسياري وارد عرصه فعاليت در اين رشته شوند. همزمان با افزايش تعداد اين شركت‌ها رقابت ميان آنها نيز تشديد مي‌شد تا اينكه اين مساله موجب نگراني موسساتي شد كه در اين رشته فعال بودند. آنها به فكر افتادند براي جلوگيري از افزايش رقابت كه نتيجه آن كاهش نرخ كرايه و در نهايت كاهش ميزان سود آنها مي‌شد، به ائتلاف با يكديگر مبادرت ورزند و با تشكيل اتحاديه به‌طور متمركز نرخ كرايه حمل مسافر و بار را تعيين كنند تا از اين طريق، ضمن كاهش ميزان رقابت، موجبات حفظ و افزايش سود خود را نيز فراهم سازند. بدين‌ترتيب اتحاديه راه‌آهن امريكا تشكيل شد. اين اقدام در واقع نوعي ايجاد انحصار در صنعت حمل‌و‌نقل ريلي ايالات متحده امريكا بود (نوروزي، ١٣٨٤، ص ٩٨).
اين روند تا سال ١٨٨٢ بدون هيچ مشكلي ادامه يافت تا اينكه در اين سال با مطرح‌شدن موضوع شركت استاندارد اويل دي راكفلر در صنعت نفت، حضور شركت‌ها و بنگاه‌هاي بزرگ اقتصادي به عنوان يك مساله مهم ملي در ايالات متحده امريكا مطرح شد.
موضوع از اين قرار بود كه شركت استاندارد اويل در سال ١٨٨٢ با ائتلاف با رقيب خود اقدام به تشكيل استاندارد اويل تراست نمود. تراست مذكور به‌عنوان شركت مركزي، عهده‌دار مسووليت انتصاب مديران و روساي شركت جديد، حفاظت از منافع و اموال شركت ائتلافي و نيز تعيين قيمت محصولات را عهده‌دار آن مي‌گرديد. پس از اين ائتلاف، استاندارد اويل تراست تنها شركتي بود كه قيمت محصولات نفتي در ايالات متحده را تعيين مي‌كرد زيرا هيچ شركت ديگري قدرت رقابت و رويارويي با اين غول انحصاري را نداشت. پس از مدتي استاندارد اويل توانست با تعيين قيمت‌هاي پايين‌تر براي محصولات خود، تمامي شركت‌ها و موسسات رقيب را از صحنه بيرون كند و به قدرت بلامنازع در صنعت نفت امريكا تبديل شود. حضور اتحاديه راه‌آهن امريكايي در صنعت حمل‌و‌نقل ريلي و استاندارد اويل تراست در صنعت نفت باعث كاهش رقابت در اين دو صنعت و در نهايت منجر به ايجاد نارضايتي عمومي در ميان مردم شد. (Dillard, ١٩٦٧, p. ٤١٠) يكي از نويسندگان درباره وضع نابسامان رقابت مي‌گويد: «هنگامي كه شركت‌هاي بزرگ شاخ به شاخ شدند- راه‌آهن با راه‌آهن، فولادسازي با فولادسازي- هر يك كوشيدند تا براي كسب اطمينان از تامين هزينه‌هاي ثابت خود، سهم بيشتري از بازار را به چنگ آورند.» نتيجه، افزايش رقابت بي‌رحمانه ميان توليدكنندگان بزرگ بود… به عنوان مثال، در دهه ١٨٧٠، جنگ دايمي بر سر قيمت بليط راه‌آهن ادامه داشت. بر سر چاه‌هاي نفت، معادن زغال‌سنگ و ميان توليدكنندگان فولاد و مس، مرتب جنگ‌هايي بر سر قيمت در مي‌گرفت. هر يك از توليدكنندگان مي‌خواست تمامي بازارها را به دست آورد» (هانت، ١٣٨١، ص ٢٣٢).
در نتيجه اين اوضاع نابسامان، مخالفت عمومي نسبت به اين شركت‌ها، به دليل بي‌توجهي آشكار آنها نسبت به رفاه عمومي، باعث شد كه كنگره، در نهايت در دسامبر ١٨٨٩ قانون ضدتراست شرمن را تصويب كند. (ساموئلسون و نورد هاوس، ١٣٨٤، ص ٦٧٩؛ هانت، ١٣٨١، ص ٢٨٣). به موجب قانون شرمن، «انحصاري ساختن تجارت» غيرقانوني و «ادغام يا تباني در خودداري عامدانه از تجارت» به مثابه نقض قانون تلقي مي‌شد (لايحه قانون رقابت، ١٣٨٤، ص ١٤٦).
در پي تصويب قانون موسوم به «قانون شرمن»، براي مقابله با تراست‌ها و به‌طور كلي هر گونه محدوديت تجاري، اقدامات مناسبي براي تاسيس شاخه جديد «حقوق ضد تراست» در حقوق امريكا صورت پذيرفت كه طليعه‌بخش قوانين ديگري براي رفع خلأهاي رقابتي در حقوق امريكا محسوب مي‌شود (Green, ٢٠٠٨, p. ٣٤).
علاوه بر قانون شرمن، قانون كلايتون نيز در سال ١٩١٤ وضع شد. اين قانون، قراردادهاي اجباري (فروش يك كالا در كنار كالاي ديگر، با وجود ميل مصرف‌كننده) را غيرقانوني اعلام كرد و همچنين تبعيض در قيمت‌ها، نسبت به خريداران يك نوع كالا با كيفيت مشابه و معاملات انحصاري، مديريت همزمان و ادغام شركت‌ها در صورتي كه موجب كاهش رقابت باشند، غيرقانوني اعلام شد (ساموئلسون و نورد هاوس، ١٣٨٤، ص ٦٨٠).
بنابراين در ايالات متحده، دو قانون مهم تحت‌عنوان قانون شرمن و قانون كلايتون بر فعاليت‌هاي تجاري حاكم است كه هر دو توسط بخش ضد تراست اداره دادگستري امريكا (DOJ) و كميسيون تجارت فدرال (FTC) اجرا مي‌شود. نهادهاي عمومي متولي اجرا و نظارت بر قوانين ضدرقابت در ايالات متحده امريكا عبارتند از: دايره
ضد تراست وزارت دادگستري، كميسيون تجارت فدرال و دادستان‌هاي كل هر ايالت. اين نهادها كه مقامات ضدرقابتي در امريكا محسوب مي‌شوند، به‌طور همزمان مسوول اجراي قوانين شرمن و كلايتون هستند (Jones & Sufrin, ٢٠٠٨, p. ٢١).
همچنين در مقررات رقابتي امريكا، در كنار متوليان عمومي ضدرقابتي، حسابي ويژه براي تقاضاي اجراي مقررات مزبور توسط اشخاص خصوصي باز شده است. ماده ٤ كلايتون در اين مورد تصريح مي‌دارد: «… هر شخصي كه در پي عمل ممنوعي كه ضدتراست محسوب مي‌شود، متضرر شود، مي‌تواند اقامه دعوا كرده و علاوه بر هزينه‌هاي دادرسي، سه برابر خساراتي كه متحمل شده است، دريافت كند.» (Nilsson, ٢٠٠٥, p٤٥).
٢-١-٢ حقوق رقابت در انگلستان
حقوق رقابت انگلستان را بايد در قوانين رقابتي اتحاديه اروپا به عنوان يكي از اعضاي اين اتحاديه جست‌وجو كرد. پس از ايالات متحده امريكا، قوانين ضد انحصار در اتحاديه اروپا در قالب عهدنامه رم به تصويب امضاكنندگان آن پيمان رسيد. پيماني كه در ٢٥ مارس سال ١٩٥٧ در رم صورت گرفت، عهدنامه تاسيس جامعه اقتصادي اروپا ناميده مي‌شود، مواد ٨٥ و ٨٦ اين معاهده به موضوع لغو انحصارها و حمايت از رقابت آزاد در عرصه اقتصاد و بازرگاني اختصاص يافته بود. بعدها در سال ١٩٩٣ به موجب پيمان ماستريخت، عنوان معاهده مذكور به معاهده تاسيس اتحاديه اروپايي تغيير نام يافت و شماره مواد ٨٥ و ٨٦ آن به ترتيب به مواد ٨١ و ٨٢ تغيير داده شد.
مواد ٨١ و ٨٢ معاهده تاسيس اتحاديه اروپا به عنوان متون قانوني اختصاصي حقوق رقابت در اين اتحاديه به شمار مي‌آيند، ولي به اعتقاد صاحب‌نظران اين رشته، شناخت كامل حقوق رقابت اتحاديه اروپايي مستلزم مطالعه ساير مواد مرتبط با اين موضوع در معاهده مذكور است. اين مواد عبارتند از: مواد ٢، ٣، ٤، ٢٨ و ٢٩ معاهده كه طي آنها اصول مهمي مانند تشكيل بازار واحد اروپايي، جريان آزاد كالا و سرمايه و نيروي كار و خدمات به صراحت مورد تاكيد امضاكنندگان آن قرار گرفته است. قواعد رقابتي در اتحاديه اروپا از اين رو مهم مي‌نمايد كه قوانين ملي كشورهاي اتحاديه اروپا نيز تحت‌الشعاع همين قواعد رقابتي اتحاديه (معاهده رم و اصلاحات پي در پي آن) قرار گرفته و از آن تبعيت مي‌كند. (Massimo, ٢٠٠٤, p. ٩).
مهم‌ترين مرجع رسيدگي رقابتي در حقوق اتحاديه اروپا، كميسيون اتحاديه اروپاست كه به موجب ماده ١٧ معاهده اتحاديه اروپا، كميسيون، مسوول تضمين مقررات رقابتي اين اتحاديه است كه در رأس آن دبيركل كميسيون قرار دارد و عالي‌ترين مقام اداري و اجرايي آن محسوب مي‌شود. كميسيون در راستاي اهداف خود مي‌تواند عليه دولت عضوي كه تكاليف خود را انجام نمي‌دهد، در ديوان دادگستري اروپا اقامه دعوا كند، علاوه بر اين دولت‌هاي عضو و اشخاص حقيقي و حقوقي هم مي‌توانند عليه عضو متخلف طرح دعوا نمايند (مواد ٢٥٨، ٢٥٩ و ٢٦٣، ٢٦٤ معاهده).
همانطور كه مشاهده مي‌شود، در كشور ايالات متحده امريكا و انگلستان به دليل تحولاتي كه در ساختارها و نهادهاي اقتصادي به وجود آمده بود، نظم پيشرفته حقوق خصوصي قادر به حل معضلات و نابساماني‌هاي اجتماعي نبود و لذا دولت با استفاده از ابزار حقوق عمومي رقابت، درصدد كنترل اوضاع برآمد (رشوند بوكاني، ١٣٩٠، ص ٤٢). اتفاقا دقت در اصل ٤٣ قانون اساسي نيز به خوبي نشان مي‌دهد كه چنين قانوني نيز براي رفع همان معضلاتي تدوين شده است كه در كشورهاي امريكا و انگلستان با آن مواجه بوده‌اند و به تدوين حقوق رقابت پرداخته‌اند زيرا به عنوان نمونه بند ٥ اين قانون «منع اضرار به غير و انحصار و احتكار و ربا و ديگر معاملات باطل و حرام» نشان مي‌دهد كه فلسفه چنين قانوني اين بوده است تا اقدامات ضد رقابتي مانند انحصار، احتكار و… مانع از كاركرد صحيح روابط اقتصادي نشوند.
٢-٢- نهاد حسبه به عنوان يكي از مهم‌ترين نهادهاي تنظيم‌گري فقه شيعه
دكتر غني‌نژاد: «چون قيمتگذاري، نقض حقوق مالكيت است، از نظر فقه شيعه اين كار خلاف است.»
دكتر غني‌نژاد در حالي دخالت در قيمتگذاري را از نظر فقه شيعه خلاف شرع مي‌دانند كه از منظر تاريخي تنظيم‌گري دولت در اقتصاد، از همان ابتداي تشكيل حكومت اسلامي در زمان پيامبر(ص) مطرح بوده است و در عصر خلفا نيز بدون هيچ ترديدي ادامه داشته است. به همين جهت، تنظيم‌گري از طريق مقررات و نظارت بر فعاليت‌هاي اقتصادي در اسلام داراي سابقه طولاني است. پيامبر اكرم(ص) از همان روزهاي نخست تشكيل حكومت در مدينه، قوانيني را در حوزه‌هاي تجارت، كشاورزي، خدمات و… براي تنظيم روابط اقتصادي مسلمانان مقرر داشت (موسويان، ١٣٨٢، ص ٥٧). يكي از بارزترين مصاديق تنظيم‌گري در اقتصاد اسلامي كه در حدود هزار سال پيش در حكومت اسلامي داير بوده است، وجود نهاد حسبه يا «احتساب» است كه متولي آن را «محتسب» مي‌ناميدند.
علاوه بر اين دكتر غني‌نژاد بر اين باور هستند «در ماه‌هاي ابتداي انقلاب، فضاي فكري بيشتر در كنترل گرايش‌هاي چپ‌گرايانه بود و مردم ما شانس آوردند كه يك فقيه بزرگ، رهبر انقلاب شد»؛ به عبارت بهتر از اين تعبير ايشان، اينگونه برداشت مي‌شود از آنجايي كه رهبر انقلاب با تعاليم ماركس و نفوذ آن در ايران موافق نبودند لذا باعث شد كه مباحث تنظيم‌گري آن‌چنان پيشرفت چنداني نداشته باشد. در مباحث قبلي مطرح شد كه اصولا نهادها و ابزارهاي تنظيم‌گر براي كاركرد بهتر نظام بازار ايجاد شده‌اند و به هيچ‌وجه معادل نظام متمركز سوسياليستي قلمداد نمي‌شوند. اتفاقا از اين منظر، در ايران با طرح انديشه‌هاى سياسى نو از سوى انديشمندان و روشنفكران مذهبى، موضوعات سياسى- اجتماعى اسلام بار ديگر مورد توجه قرار گرفت كه تاثيرگذارترين آنها ديدگاه‌هاى فقهى امام خمينى بوده است. لذا به يك معنا مي‌توان اينگونه بيان كرد كه اساس تنظيم‌گري در اقتصاد ايران از ديدگاه‌هاي فقهي امام(ره) نشأت گرفته است. زيرا ايشان در بيان مفهومي از حسبه مي‌فرمايند: «امور حسبيه اموري هستند كه شارع مقدس راضي به اهمال آنها نيست و اين امور اعم از واجب عيني مثل حج، زكات، خمس و مانند آن و واجب كفايي مثل تشكيل حكومت اسلامي است» (امام خميني ره، ١٤٢١ ه‌ق، ج٢، ص ٦٦٥).
بنابراين مطرح شدن چنين بحث‌هايى در بالاترين سطح آموزش فقه شيعى (درس خارج)، نشانه توجه فقيهان شيعى به ضرورت وجود چنين نهادى در حكومت اسلامى است. در چند سال اخير شمارى مقاله و كتاب درباره اين نهاد تنظيم‌گر در اقتصاد اسلامي تاليف شده است (باقرى بيدهندى، ١٣٧٨، ص ١٢٩ـ١٥٠).
حوزه مسووليت محتسبان، وظايف گسترده‌اي را در بر مي‌گرفته است. نه تنها نظارت بازار كه شامل جلوگيري از اجحاف فروشندگان به خريداران، تنظيم و تعيين معيارهاي اندازه‌گيري كالاها و اجناس، ساخت و آباداني بازارها و… را به محتسب مي‌سپردند، بلكه پيشگيري از بزهكاري فردي و اجتماعي، نظارت بر بهداشت عمومي و… نيز از ديگر مسووليت‌هاي محتسب به شمار مي‌رفته است (صرامي، بي‌تا، ص ١٥٧). بنابراين با مطرح‌شدن مباحث مربوط به نهاد حسبه، اين ادعاي دكتر غني‌نژاد مبني بر عدم اعتقاد رهبر انقلاب به حوزه تنظيم‌گري، رنگ مي‌بازد.
٣-٢- تبيين ناقص مراحل خصوصي‌سازي (تنظيم‌گري بر آزادسازي نيز مقدم است)
دكتر آخوندي: «اگر خصوصي‌سازي در ايران واقعي است، پس نهادهاي قيمتگذار چرا همچنان پا برجا هستند؟ مشخص است كه اين خصوصي‌سازي شبيه جوك است. اگر قرار بر خصوصي‌سازي است، بايد پيش از آن، فرآيند آزادسازي اجرا شود. براي آزادسازي هم در نخستين گام بايد نهادهاي قيمتگذاري حذف مي‌شد. نه تنها نهادهاي سركوب‌كننده قيمت حذف نشد كه سازمان تعزيرات دولتي هم به وجود آمد.»
دكتر آخوندي، تنها آزادسازي را مقدم بر خصوصي‌سازي مي‌داند، در حالي كه مرحله قبل از آزادسازي يعني تنظيم‌گري كه مهم‌ترين فرآيند به شمار مي‌رود را فراموش كرده است. در بازارهاي رقابت‌ناپذير مانند صنايع شبكهاي با ويژگي انحصار طبيعي، حتي مرحله مجزاسازي نيز بايد قبل از تنظيم‌گري صورت گيرد.
نمودار شماره ١: فرآيند تكميل خصوصي‌سازي
در بازارهاي رقابت ناپذير
همانطور كه در نمودار شماره ١ نشان داده شده است، فرآيند تكميل خصوصي‌سازي در بازارهاي رقابت‌ناپذير به‌طور كلي، شامل چهار مرحله ١-مجزاسازي ٢-تنظيم‌گري، ٣- آزادسازي و ٤-انتقال مالكيت به بخش‌خصوصي است كه تنظيم‌گري از كليدي‌ترين عناصر تجديد ساختار به شمار مي‌روند. به عبارت بهتر، برخي اقدامات تنظيم‌گري همراه با مجزاسازي و تجاري‌سازي انجام مي‌شود اما در همه مطالعات صورت گرفته و مرور تجربه‌هاي موفق، عموما مجزاسازي به عنوان مرحله آغازين و انتقال مالكيت به عنوان مرحله پاياني فرآيند تجديد ساختار قلمداد شده است (Heinkel, ١٩٩٦).
بي‌توجهي به مقوله تنظيم‌گري در فرآيند تكميل خصوصي‌سازي سبب شده تا استيگليتز بيان كند پيش از وقوع بحران مالي ٢٠٠٨، خيلي‌ها كه طرفدار تنظيم‌گري حداقلي دولت بودند، فكر مي‌كردند از آنجا كه بازارهاي مالي خود تنظيم‌اند، دولت بايد به جاي تمركز بر حمايت از سهامداران خرد، به اين باور برسد كه مردم خودشان داوطلبانه وارد مبادله شده‌اند و ضرر و زيان آنها به حساب خودشان است. حتي زماني كه واقعيت ماهيت وام‌دهي غارتگرانه آشكار شده بود، ديدگاه غالب اين بود كه مردم خودشان بايد جلوي خود را مي‌گرفتند. اما در نهايت هزينه زيان‌هاي اين نظريه مقررات‌زدايي بسيار گسترده بود كه كل اقتصاد جهان را نيز متاثر كرد. زيرا نزديك يك‌چهارم اوراق رهني ايالات متحده امريكا در خارج از كشور بود. بنابراين بحران به همه ثابت كرد كه خود‌تنظيم بودن بازارهاي مالي كه آن را بسيار تبليغ مي‌كردند، عبارتي ياوه و پوچ به نظر مي‌رسيد. در نتيجه دولت بايد مقرراتي را طراحي كند كه آسيب حاصل از قيمتگذاري اشتباه بازار را محدود سازد (استيگليتز، ١٣٩١، صص ١٨٠-١٧٧ و ٢٣٩).
همچنين، مقررات‌زدايي صنعت برق امريكاي شمالي بدون ايجاد نهاد تنظيم‌گرِ بخشي كه موجب رها شدن دولت از نظارت‌ها و تنظيم‌گري در اين صنعت شد، هزينه‌هاي سرسام‌آوري را به همراه داشت. در اواسط آگوست ٢٠٠٣، امريكاي شمالي با بزرگ‌ترين قطعي برق از سال ١٩٦٣ به بعد مواجه شد. پنجاه ميليون مصرف‌كننده در امريكا و كانادا به مدت يك هفته دچار خاموشي شدند. خاموشي سه ژنراتور در كمتر از سه‌دقيقه، موجب از كارافتادن هزاران خط انتقال شد. اغلب تحليل‌گران بر اين باورند كه ريشه اين بحران، توليد برق بدون نظارت دولت بوده است و كارشناسان متعددي آن را پيش‌بيني كرده بودند. زيرا شركت‌هاي توليدكننده برق، كه شركت‌هايي خصوصي بودند، تلاش مي‌كردند تا شبكه را به صورت سودآور اداره كنند و يكي از راه‌هاي آن، پايين نگه‌داشتن ظرفيت بود كه اين، خطر قطعي در زمان افرايش مصرف را به همراه داشت. اين شركت‌ها، در راستاي كاهش هزينه‌هاي خود، از سرمايه‌گذاري در زيرساخت‌ها نيز اجتناب مي‌كردند كه اين امر به فقدان سرمايه‌گذاري در زيرساخت‌هاي شبكه تا مبلغ ٥٠ ميليارد دلار منتهي شد (فن وايزشِكر و ديگران، ١٣٨٦، ص ١٣٣).
علاوه بر اين، يكي از وقايع فاجعه‌آميز در مورد رها كردن بازارهاي رقابتي به موضوع خصوصي‌سازي زندان‌هاي ايالت متحده امريكا در اواسط دهه ١٩٧٠ برمي‌گردد. از دهه ١٩٧٠ به بعد، به دنبال تصويب قانون سخت‌گيرانه عليه مواد مخدر، شمار زندانيان و همگام با آن، نياز به زندان بيشتر شد. چندين ايالت، خصوصي‌سازي سيستم زندان‌هاي خود را بدون نظارت لازم آغاز كردند كه به بروز مسائل متعددي منتهي شد. به‌عنوان مثال، شركت‌هاي خصوصي براي حداكثرسازي سود مبتني بر منطق بازار، از زندانيان به عنوان نيروي كار ارزان براي كسب درآمد استفاده مي‌كردند و در همين راستا، تلاش كردند تا متوسط طول مدت نگهداري زندانيان از ١٢ ماه به ١٧ ماه افزايش يابد. اين موضوع نگراني‌هايي را در ميان گروه‌هاي مختلف از جمله اتحاديه‌هاي آزادي‌هاي مدني امريكا برانگيخت. زيرا به باور اين اتحاديه‌ها، پس از اعدام، حبس، بزرگ‌ترين مجازاتي است كه عليه اين افراد اعمال مي‌شود و دولت نبايد زندان‌ها را به شركت‌هايي واگذار كند كه نخستين دغدغده‌شان، حداكثرسازي سود سهامداران‌شان باشد (همان، ص ٢٨٧).
٤-٢- تناقض آشكار ميان گفته‌ها و نوشته‌هاي دكتر آخوندي
دكتر آخوندي: «اگر خصوصي‌سازي در ايران واقعي است، پس نهادهاي قيمتگذار چرا همچنان پا برجا هستند؟»
علاوه بر مطرح كردن اين سخنان در ميزگرد ماهنامه مهرنامه، ايشان سال گذشته در هفته گراميداشت حمل‌و‌نقل نيز بيان كردند كه: «اميدوارم كه همكاران من در برنامه ششم اين شهامت را داشته باشند كه پيشنهاد انحلال اين سازمان‌هاي قيمتگذار از جمله سازمان حمايت از مصرف‌كنندگان و توليدكنندگان را به مجلس شوراي اسلامي بدهند و اميدوارم نمايندگان مجلس نيز اين همت را داشته باشند تا بساط اين دستگاه‌ها را براي هميشه از اين مملكت جمع كنند.»
دكتر آخوندي چنان با صراحت تمام از حذف نهادهاي تنظيم‌گر در اقتصاد ايران دفاع مي‌كند كه مراجعه به كتاب «مباني نظري خصوصي‌سازي از منظر رابطه دولت- بازار» نوشته خود ايشان، خوانندگان اين اثر را بسيار شگفت‌زده مي‌كند كه چگونه يك فرد آن هم در سمت يك وزير آن‌چنان گفته‌هايش با نوشته‌هايش تناقض آميز به نظر مي‌رسد. زيرا در اين كتاب، دكتر آخوندي در يك فصل مجزا با عنوان «دولت، بازار و مساله رقابت»، اين موضوع را مطرح مي‌كند كه نمي‌توان رقابت را به يك شيوه در همه بازارها جاري كرد، بلكه برخي بازارها نظير صنعت مخابرات به خاطر ويژگي رقابت‌ناپذيري نياز به نهادهاي تنظيم‌گري مستقلي دارد تا با كمك آنها توانست رقابت را ايجاد كرد.
ايشان در اين كتاب بيان مي‌كنند كه: «در بازارهايي كه طبيعت كار آنها مستلزم استقرار شبكه‌هاست يا يك نوع رابطه عمودي در توليد محصول نهايي وجود دارد، مفهوم رقابت بسيار ضعيف است و در مواردي اساسا وجود ندارد. در اين موارد، به يك سيستم وضع مقررات ويژه نيازمنديم كه با پايه‌گذاري و استقرار سيستم انگيزشي مناسب، رفتار بخش خصوصي را هدايت و در پاره‌اي موارد تصميمات اقتصادي آنها را محدود كند.» (ويكرز و يرو، ١٩٨٨، ص ٧٩ به نقل از آخوندي، ١٣٨٢، ص ٩٦). ايشان در جاي ديگري از كتاب مي‌نويسد: «نظارت مستقل در جريان خصوصي‌سازي بسيار مهم است. اين نظارت موجب خواهد شد كه سرمايه‌گذاري‌ها در جهت صحيح انجام شود.» (آخوندي، ١٣٨٢، ص ٩٨).
وزير راه و شهرسازي در همايش هفته گراميداشت حمل‌و‌نقل چندين مرتبه از واژه «رقابت» نام برد و وجود چنين سازمان‌هايي نظير سازمان حقوق مصرف‌كنندگان و توليدكنندگان را مخل رقابت دانست. ايشان در اين همايش بيان كردند: «دولت همواره وظيفه دارد از شركت‌هاي حمل‌و‌نقل ريلي حمايت كند تا بتوانيم با ايجاد رقابت در اين بخش پايداري صنعت حمل‌و‌نقل ريلي را فراهم كنيم.» همچنين در جاي ديگري از سخنراني اضافه كردند: «نظام رقابتي باعث ادامه كار خواهد شد.» ايشان در حالي از واژه رقابت در مورد صنعت حمل‌و‌نقل نام مي‌برند كه در ادبيات تنظيم‌گري همان‌گونه كه خود نيز در كتاب مطرح كرده‌اند: «در بازارهايي كه طبيعت كار آنها مستلزم استقرار شبكه‌هاست يا يك نوع رابطه عمودي در توليد محصول نهايي وجود دارد، مفهوم رقابت بسيار ضعيف است». به عبارت ديگر، چنين صنايعي به خاطر ويژگي انحصار طبيعي و دارابودن خاصيت شبكهاي، اساسا به مفهوم مصطلح و شكل خام آن، رقابت‌پذير نيستند و به همين دليل، بخش‌هاي رقابت‌پذير اين صنعت بايد از طريق ابزار حقوق عمومي رقابت و بخش‌هاي رقابت‌ناپذير اين صنعت از طريق ابزار تنظيم‌گري بخشي مورد كنترل و نظارت قرار گيرد.
در ادبيات تنظيم‌گري، به علت اينكه نهادهاي تنظيم‌گر دولتي به احتمال زياد توسط صنايعي كه آنها را قرار است تنظيم كنند، تصرف مي‌شوند و به‌عبارتي در اين شرايط، نهادهاي تنظيم‌گر به جاي اينكه منافع عموم را حداكثر كنند تنها به حداكثرسازي منافع افراد ذينفع در صنايع مربوطه مي‌پردازند، لذا از اين پديده به عنوان «شكست تنظيم‌گري» ياد شد. امروزه براي رفع اين مشكل، دامنه افراد دخيل در امر تنظيم‌گري را از كارگزاران دولتي بسيار گسترده‌تر كرده‌اند و نهادهاي تنظيم‌گر به صورت نهادهاي مستقل از قوه مجريه و در قالب نهادهاي فراقوه‌‌اي درآمده‌اند. وزير محترم راه و شهرسازي بدون توجه به چنين ملاحظاتي تاكيد مي‌كند «شركت راه آهن جمهوري اسلامي، مركز حمايت دولت از بخش حمل‌و‌نقل ريلي است و ورود سازمان‌هاي ديگر مانند سازمان حمايت از مصرف‌كنندگان و توليدكنندگان به ضرر توسعه كشور خواهد بود.» به‌عبارتي واگذاري تنظيم‌گري صنعت حمل‌و‌نقل ريلي را به خود اين صنعت مطالبه كرده است كه در واقع نهاد تنظيم‌گر و صنعت تنظيم‌شونده را يكسان پنداشته كه در اين شرايط با توجه به اينكه چنين صنعتي از ويژگي انحصار طبيعي برخوردار است، قابليت افزايش قيمت‌هاي خدماتي، كاهش كيفيت و… بدون اينكه نهادهاي تنظيم‌گري از بيرون او را كنترل كنند، وجود دارد، زيرا با واگذاري تمام اقدامات نظارتي اين صنعت به خودش، ديگر نهادهاي تنظيم‌گري مانند سازمان حمايت از حقوق مصرف‌كنندگان قادر نخواهند بود آثار مخرب ناشي از انحصار طبيعي چنين صنايعي را از طريق قيمتگذاري، استانداردسازي و… رفع كنند.
علاوه بر اين تجربيات كشورها در زمينه حمل‌و‌نقل ريلي نيز نشان مي‌دهد اين صنعت در كشورهايي موفق عمل كرده است كه در كنار بخش خصوصي، نهادهاي تنظيم‌گر مستقل نيز وجود داشته باشند. در ادامه روند خصوصي‌سازي صنعت حمل‌و‌نقل ريلي در دو كشور بريتانيا و ژاپن مورد بررسي قرار گرفته‌اند.
خصوصي‌سازي راه آهن بريتانيا در جولاي ١٩٩٢ آغاز شد و به دنبال قانون راه آهن، شركت ريل ترك، به يكي از مالكان جديد بدل شد و مسووليت زيرساخت‌هاي راه آهن ملي و ايستگاه‌ها را به عهده گرفت. اين شركت به دليل عدم نظارت كافي از سوي دولت، زيرساخت‌هاي مورد نياز را فراهم نكرد و همچنين به سرمايه‌گذاري جهت افزايش ضريب ايمني، همت نگماشت. شكست در سرمايه‌گذاري براي زيرساخت‌هاي جديد به ارايه خدمات با كيفيت پايين منجر شد كه در نهايت تصادفات خونباري را رقم زد و چندين نفر جان خود را از دست دادند. علاوه بر اين، رقابت در حمل‌و‌نقل ريلي، به واسطه خصوصي‌سازي نتوانست قيمت بليت را كاهش دهد. در واقع، قيمت بليت قطار در بريتانيا جزو بالاترين‌ها در اروپاست و به نسبت قيمت بليت اتوبوس و هواپيما، مسافرت با قطار بسيار گران‌تر تمام مي‌شود (فن وايزشكر و ديگران، ١٣٨٦، صص ٨-١٦٤).
در مقابل تجربه انگليس، خصوصي‌سازي تدريجي راه‌آهن ژاپن طي دو مرحله در سال‌هاي ١٩٨٧ و ١٩٩٣ به دليل نظارت مستمر دولت در كنار بخش خصوصي يكي از موفق‌ترين نمونه‌هاي خصوصي‌سازي دنيا است. زيرا راه‌آهن ژاپن از ابتدا به‌گونه‌اي طراحي شد كه بخش‌هاي رقابت‌ناپذير آن مانند شبكه‌هاي خطوط ريلي به دولت و بخش‌هاي رقابت‌پذير به بخش خصوصي واگذار شد. اقدامات دولت در راستاي اجبار بخش خصوصي به افزايش ضريب ايمني، منجر به كاهش تعداد تصادفات شد. علاوه بر اين، مواردي نظير بهبود اطلاع‌رساني و خدمات، كاهش زمان مسافرت با استفاده از قطارهاي جديد، سرعت‌بخشي و همچنين افزايش تعداد حركت قطارها براي اجتناب از ازدحام را مي‌توان از پيامدهاي مثبت خصوصي‌سازي راه آهن ژاپن به واسطه نظارت‌هاي پيوسته دولت به شمار آورد (همان، صص ٧٢-١٦٩).
جدول شماره ١، نهادهاي تنظيم‌گر حمل‌و‌نقل ريلي در برخي كشورها را نشان مي‌دهد. در كشورهايي نظير امريكا و فرانسه كه از سابقه بسيار طولاني نهادهاي مبتني بر بازار برخوردار هستند اما در صنعت حمل‌و‌نقل ريلي با ويژگي انحصار طبيعي به هيچ‌وجه اين صنعت را به حال خود رها نكرده و با طراحي نهادهاي تنظيم‌گر به‌طور مستمر، رفتارهاي اين صنعت را در زمينه‌هاي قيمتگذاري، استانداردهاي ايمني، كيفيت خدمات و… تحت نظارت و كنترل خود دارند.
با توجه به اين مطالب، چگونه ممكن است فردي در حوزه نظر، نظارت نهادهاي تنظيم‌گر در صنايع شبكهاي را مطرح كند، اما زماني كه خود متصدي بخش راه و شهرسازي است و صنعت حمل‌و‌نقل از جمله صنايع شبكهاي به شمار مي‌رود، وجود هرگونه نهاد تنظيم‌گر را مخل رقابت و پيروي از انديشه‌هاي ماركس تلقي مي‌كند. بنابراين محتواي اين كتاب، تناقض جدي ميان گفته‌ها و انديشه‌هاي مكتوب جناب آقاي دكتر آخوندي را نشان مي‌دهد.
٥-٢- تبيين نهاد مستقل تنظيم‌گري از سوي دكتر آخوندي به‌عنوان جايگزين در شرايط شكست تنظيم‌گري براي اقتصادهاي مبتني بر بازار و غفلت از چنين ساز و كاري براي اقتصاد رانتي ايران
دكتر آخوندي در كتاب «مباني نظري خصوصي‌سازي از منظر رابطه دولت- بازار» مي‌نويسد: «بازار برخي كالاها و خدمات خاص، به دلايل خاصي به سادگي به سمت رقابت رانده نمي‌شود. از اين روي نيازمند وضع مقررات ويژه است. رهاورد دانش بشري در دو دهه اخير قرن بيستم در اين مورد اين است كه شكست بازار دليلي بر مداخله دولت در بازار نمي‌شود. همانقدر كه مساله شكست بازار واقعيت خارجي دارد، شكست دولت نيز واقعيت دارد. بنابراين براي چاره‌جويي در موارد فوق بايد به راه‌هاي ديگري متوسل شد. از جمله اين راه‌ها، استقرار نهادهاي مستقل وضع مقررات است. » (آخوندي، ١٣٨٢، ص ٩٦).
دكتر آخوندي هر چند در اين تعابير به واسطه رقابت‌ناپذيري برخي بازارها، وجود نهادهاي تنظيم‌گر را امري حياتي به واسطه شكست دولت و به عبارتي شكست تنظيم‌گري دولت پيشنهاد مي‌كند، اما بايد به اين مساله توجه كرد كه اساسا نهادهاي تنظيم‌گر مستقل به‌عنوان راه سوم در مقابل شكست بازار و شكست دولت نيست، بلكه مطالعه دقيق در ادبيات تنظيم‌گري نشان مي‌دهد كه اين نهادها به دليل تغيير ماهيت دولت ايجاد شده‌اند كه در ادامه به توضيح آن پرداخته خواهد شد.
ارايه «نظريه تصرف» از سوي پازنر و استيگلر، «شكست تنظيم‌گري» دولت را مطرح ساخت. پازنر در مقاله خود، از رويكرد تنظيم‌گري دولت با عنوان نظريه تصرف ياد كرد. نظريه تصرف بيان مي‌كند دولتي كه قرار است از طريق ابزار تنظيم‌گري بخشي، صنعتي را تنظيم كند، خواه به صورت طراحي شده، خواه به صورت طراحي نشده، توسط آن صنعت «تصرف» مي‌شود. يعني تنظيم‌گري، سود صنعت را به جاي رفاه اجتماعي افزايش مي‌دهد. استيگلر نيز با در نظر گرفتن دو فرض، به تبيين شكست تنظيم‌گري از طريق نظريه تصرف پرداخت. نخستين فرض در تحليل استيگلر اين است كه قدرت سركوب، منبع اصلي دولت است. گروه ذينفعي كه بتواند دولت را به عدم استفاده از قدرت سركوب، در راستاي منافع خود متقاعد كند به افزايش سود، دست مييابد. فرض بعدي اين است كه عوامل به‌طور منطقي كنش‌هايي را بر مي‌گزينند كه ميزان سود را بيشتر كنند. نتيجه اين دو فرض اين است كه تنظيم‌گري در واكنش به تقاضاي گروه‌هاي ذينفعي است كه در پي بيشينه‌سازي درآمد خود هستند. يعني گروه ذينفعي با توسل به مقررات و به دست دولت، ثروت را از ساير بخش‌هاي جامعه به سوي خود باز توزيع مي‌كند (هادي‌فر، ١٣٨٩، ص ٣٢-٣١). استيگلر خود به خوبي اين نكته را شرح مي‌دهد: «فرض بر اين است كه نظام‌هاي سياسي به صورت عقلاني طراحي شده‌اند و به صورت عقلاني به كار گرفته مي‌شوند، يعني ابزارهاي مناسبي براي تحقق خواست‌هاي اعضاي جامعه هستند» (Stigler, ١٩٧١, p. ١٢). در راستاي تصحيح شكست تنظيم‌گري، موضوع مشاركت جامعه مدني در قالب نهادهاي تنظيم‌گر تخصصي و مستقل از سياست‌هاي فرصت‌طلبانه كارگزاران دولتي توصيه شده و در نتيجه دامنه افراد موثر در امر تنظيم‌گري گسترش يافته است. تنظيم‌گري در اين مفهوم جديد تفاوت عمده و بنيادين نسبت به تنظيم‌گري قبل از وجود مفهوم شكست تنظيم‌گري دارد. به عبارت ديگر، از حيث بازيگران اين عرصه، افزون بر حضور بخش خصوصي
(اعم از شهروندان و نهادهاي غير دولتي صنفي و…)، حضور دولت و اجزاي آن در امر تنظيم‌گري با ايجاد نهادهاي عمومي و ادارهي مستقل از قوهي مجريه دستخوش تحول جدي شده است (ياوري، ١٣٩٣، ص ٦٣٥). دكتر آخوندي نيز بيان مي‌كند: «از آن روي به اين نهادها مستقل اطلاق مي‌شود كه آنها نه پاره‌اي از دولت هستند و نه جزيي از بازار محسوب مي‌شوند. معمولا فرآيند نصب مديران ارشد در اين نهادها بسيار پيچيده و محصولي از رايزني‌هاي مختلف دولت، پارلمان، پارلمان‌هاي محلي و نهادهاي بازار است» (آخوندي، ١٣٨٢، ص ٩٧). بيان اين مطالب از سوي دكتر آخوندي نشان مي‌دهد كه هر چند ايشان نهادهاي مستقل تنظيم‌گري را به عنوان راه‌حل سوم در برابر شكست بازار و شكست دولت ارايه مي‌دهند، اما به‌طور ضمني به تغيير ماهيت دولت اشاره كرده‌اند.
آنچه بيشتر قابل توجه است اين است كه دكتر آخوندي در بخشي از كتابش آورده است كه «با توجه به فقدان چنين نهادهاي [مستقلي] در بازار ايران شايد درك نحوه كاركرد آنها قدري سنگين باشد.»
اين جمله از دكتر آخوندي بيانگر اين مطلب است كه ايشان قويا ضرورت چنين نهادهايي را با وجود مخالفت در سخنراني‌هاي‌شان پذيرفته‌اند ولي موضوع وقتي تعجب‌برانگيز مي‌شود كه وي ساختار نهادي موجودِ اقتصاد ايران را در شرايطي نمي‌بيند كه اكنون آماده ايجاد چنين نهادهاي مستقلي باشد و به‌‌جاي اينكه زمينه‌هاي شكل‌گيري چنين نهادهايي را در ايران فراهم كند، از حذف اينگونه نهادهاي تنظيم‌گر بدون هيچگونه جايگزين مناسبي سخن مي‌گويد. به عبارت ديگر، اكنون بايد اين سوال را از ايشان پرسيد كه چرا شما به جاي اصلاح نهادهاي تنظيم‌گر فعلي مانند سازمان حمايت كه در يك بستر قانوني شكل گرفته و به احتمال زياد از طريق مداخله غيركارشناسي و مبتني بر نفوذ و رانت دچار شكست تنظيم‌گري شده است، به دنبال اين نيستيد كه با تغيير در تركيب افراد اين گونه نهادها در جهت افزايش دامنه مشاركت جامعه مدني و همچنين در راستاي مهار آزمندي دولت، كارآمدي اين نهادها را بيش از پيش ارتقا دهيد؟ چرا به جاي اينكه تلاش كنيد ساختار نهادي اينگونه نهادها در ايران را طوري طراحي كنيد تا آنها نيز بر اساس مطالب كتاب شما، بتوانند همانند صنعت مخابرات آلمان به واسطه ايجاد نهاد تنظيم‌گر مستقل، عملكرد ثمر‌بخش، عادلانه و توسعه‌گرا از خود نشان دهند، مدام از حذف اينگونه نهادها در ايران حرف مي‌زنيد، بدون اينكه جايگزين مناسبي براي آنها طراحي كرده باشيد. به ديگر سخن، شما در كتاب «مباني نظري خصوصي‌سازي از منظر رابطه دولت- بازار» از آلمان با آن‌همه قواعد مبتني بر اقتصاد بازارش با قدمت بسيار طولاني بحث كرده‌ايد كه دچار شكست دولت شده است و نه تنها تنظيم‌گري و نهادهاي تنظيم‌گري دولتي حذف نشده‌اند بلكه با طراحي آنها به صورت مستقل، ارتقا نيز پيدا كرده‌اند، آن‌گاه چگونه شرايط اقتصاد ايران را طوري ارزيابي مي‌كنيد كه با آن‌همه رانت و فساد، آن را عاري از هرگونه نهاد تنظيم‌گري مي‌خواهيد. آيا اقتصاد ما از شرايط آلمان، امريكا و انگليس بسيار بهتر است كه براي اينكه مبتني بر اقتصاد آزاد باشيم بايد ابتدا هر گونه نهاد تنظيم‌گر را محو كنيم، ولي آنها با قدمت بسيار طولاني خود در امر مهيا كردن قواعد بازار، هنوز خود را بي‌نياز از نهادهاي تنظيم‌گر نمي‌دانند و حتي اينكه با مشاركت وسيع جامعه مدني، قدرت اينگونه نهادها را نيز افزايش داده‌اند.
نتيجه‌گيري:
بخش نخست اين نوشتار به ماهيت، مباني و ابزارهاي تنظيم‌گري و بخش دوم به نقد و بررسي برخي ديدگاه‌ها در مورد نهادهاي تنظيم‌گر اختصاص يافت. يافته‌هاي اين پژوهش نشان مي‌دهد كه در اقتصادهاي مبتني بر بازار به واسطه شكست بازار، حقوق عمومي رقابت و تنظيم‌گري بخشي به عنوان ابزارهاي حياتي تنظيم‌گري در بازارهاي رقابت‌پذير و رقابت‌ناپذير به شمار مي‌آيند. اما طراحي چنين ابزارها و نهادهاي تنظيم‌گر در كشورهاي در حال توسعه با الگو قراردادن كشورهاي پيشرو در اين زمينه نظير امريكا و فرانسه، با پيچيدگي‌ها و دشواري‌هاي زيادي روبه‌رو است (Gray ١٩٩٨; Noll ٢٠٠٠). مشكل اصلي در الگو قراردادن چنين كشورهايي براي تدوين نهادهاي تنظيم‌گرِ تخصصي و مدني، آن است كه در اكثر قريب به اتفاق موارد، چنين اقتصادهايي عموما سابقه‌اي طولاني در اتكاي به اقتصاد بازار داشته و لذا داراي نهادهاي قانوني توسعه‌يافته مرتبط با آن هستند. در نقطه مقابل، كشورهاي در حال توسعه عموما از مشكلاتي نظير نهادهاي تنظيم‌گر ناكارآمد، عدم وجود ساز و كار مناسب و ساختار يافته نظارت و كنترل، نبود حاكميت قانون، فساد گسترده اداري، تجربه فني پايين و سيستم حسابرسي و مالياتي ضعيف رنج مي‌برند (Laffont, ١٩٩٦).
بسياري از نهادهاي دولتي در اين قبيل كشورها، خصوصا وزارتخانه‌هاي مرتبط آمادگي و علاقه‌اي به تفويض اختيارات خود به نهادهاي تنظيم‌گر مستقل از قوه مجريه ندارند، حال آنكه بر اساس پيامدهاي مخاطره‌آميز نظريه تصرف، يكي از مهم‌ترين ويژگي‌هاي نهادهاي تنظيم‌گر در هر كشور، مستقل‌بودن آن از دولت و كنترل‌هاي سياسي بي‌دليل است. علاوه بر اين، مشكل ديگري كه عموما در اين كشورها وجود دارد، اين است كه تشكيلات سازماني بسياري از صنايع شبكهاي با ويژگي انحصار طبيعي در آنها صرفا براي دستيابي به اهداف سياسي و نه حل مشكلات بازار طراحي شده‌اند، به‌طوري كه بسياري از آنها به عنوان ابزاري در دست گروه‌هاي ذينفع يا صاحب‌منصبان سياسي-اداري درآمده و تنها به محلي براي رانت‌جويي آنان تبديل شده است (Guasch and Hahn ١٩٩٩). مشاهده طرز برخوردهايي كه به جاي اقامه دليل و منطق، سراغ ترويج سطحي‌نگري، پرخاشگري و برچسب‌زني مي‌روند به ويژه هنگامي كه پاي مقامات رسمي دولتي در اين حيطه باز مي‌شود و از سوي محافل شناخته‌شده رانت‌جو نيز اين اقدامات با القابي چون «شواليه» براي چنين افرادي مورد استقبال قرار مي‌گيرد، به وضوح نشان مي‌دهد كه به جاي شواليه ما با «دون‌كيشوت‌هايي» روبه‌رو هستيم كه نه بر مبناي منطق و دليل كه به واسطه «علت»هايي كه در ساختار رانتي چندان ناشناخته نيستند با توسل به جوسازي و غوغاسالاري مطالب خود را ارايه مي‌دهند و بدون ترديد قرباني اصلي در چنين رويه‌هايي منافع ملي و حقوق مردم است. بنابراين بايد به جاي پيشنهاد حذف چنين نهادهايي، اقدامات عملي در راستاي تقويت، مدني‌سازي و بهبود عملكرد آنها انجام داد.
اعتماد