مرتضی هامونیان – نشریهٔ خط صلح
سهشنبه ۱۳ آبان ۱۴۰۴
در دوران امپراطوری رم، سربازان پس از پایان خدمت حقوق یا زمینی دریافت میکردند. یعنی وقتی یک سرباز خدمتش تمام میشد و قرار بود با احترام خدمتش را ترک کند، علاوه بر پول، ممکن بود قطعه زمینی نیز به او اهدا شود. این امر در چین و یونان باستان نیز بهگونهای وجود داشت و پس از آن هم در دوران قرون وسطی، اصناف و کلیساها از سالمندان خود حمایت میکردند. در اواسط دههٔ ۱۸۰۰ میلادی، کارمندان دولت آمریکا شروع به دریافت حقوق بازنشستگی کردند که به آنها استقلال مالی برای دوران سالمندی و پس از اشتغال میداد. این امر الهامبخش شرکت امریکن اکسپرس شد تا در سال ۱۸۷۵ اولین شرکت بیمهٔ بازنشستگی خصوصی را تأسیس کند. اما در سوی دیگر اقیانوس اطلس، صدراعظم بزرگ آلمان «بیسمارک» بود که اعلام کرد افراد بالای ۶۵ سال میتوانند دست از کار بکشند و مستمری دریافت کنند، امری که جهشی بزرگ در توسعهٔ صندوقهای بازنشستگی در دنیای مدرن ایجاد کرد.(۱)
در ایران نیز تا سالهای پایانی عصر قاجار خبری از نظام رسمی بازنشستگی نبود و تنها برخی از کارگزاران دولت در پایان خدمت خود پاداش یا مستمری از شاه دریافت میکردند. در همان دوران، و در سالهای آغازین پساانقلاب مشروطه، یعنی در سال ۱۲۸۷ شمسی، مجلس اول قانونی با نام «قانون وظایف» به تصویب رساند که به موجب آن، برای وراث ارباب حقوق دیوانی، یعنی عائلهٔ کارمندان متوفای دولت، مستمری برقرار شود. اما در این قانون برای زمان حیات خودِ آن کارمند و سالخوردگی و از کارافتادگی او فکری نشده بود. سرانجام، اولین قانونگذاری در حوزهٔ تأمین اجتماعی کارکنان دولت، بهعنوان بخشی از حقوق استخدامی و با هدف حمایت از آنان و وراثشان در برابر پیری و از کارافتادگی و فوت، در سال ۱۳۰۱ به تصویب رسید. این قانون در سالهای ۱۳۰۸ و ۱۳۰۹ و همچنین ۱۳۲۴ دستخوش تغییراتی شد تا سرانجام در سال ۱۳۳۷ قانون استخدام کشوری به تصویب رسید و فصل هشتم آن به مقررات بازنشستگی اختصاص یافت.
این قانون از سال ۱۳۴۵ تا کنون چندین بار تغییر کرده است.(۲) سال ۱۳۴۵ یکی از مهمترین مقاطع شکلگیری نظام بازنشستگی در ایران بود که به تصویب قانون استخدام کشوری در خرداد آن سال انجامید. بهموجب مادهٔ ۷۰ این قانون، ادارهٔ کل بازنشستگی با کلیهٔ داراییها و موجودی صندوق بازنشستگی و اسناد و اوراق و بودجه و تعهدات خود از وزارت دارایی جدا و تابع سازمان امور اداری و استخدامی کشور شد. بر اساس اصلاحیهٔ مادهٔ مذکور، از ابتدای سال ۱۳۵۴ صندوق بازنشستگی کشوری بهصورت مؤسسهای مستقل، وابسته به سازمان امور اداری و استخدامی کشور، تشکیل شد.(۲) در ادامهٔ این روند تاریخی و با توجه به فلسفهٔ شکلگیری این صندوقها، پرسش مهم این است که اساساً چنین نهادهایی چرا پدید آمدند و چه نقشی در ساختار اجتماعی ایفا میکنند یا قرار بوده ایفا کنند.
چیستی و دلیل تأسیس صندوقهای بازنشستگی
با کهولت سن و از کارافتادگی نیروی کار، دغدغهٔ تأمین هزینههای خانواده به یکی از اصلیترین مسائل و مشکلات سرپرستان خانوار تبدیل میشود. در گذشته خانوارها با زادوولد زیاد و افزایش تعداد فرزندان سعی داشتند نیروی کاری برای جایگزینی خود و همچنین منبع درآمدی برای دوران پیری و ازکارافتادگیشان فراهم کنند. فرزندان نیز در ساختار خانوادهٔ سنّتی عصای دست پدر و مادر بودند و کار کردن آنها نیازهای دوران پیری سرپرستان خانوار را تأمین میکرد. فرهنگ سنّتی حاکم بر خانوارها نیز تقویتکنندهٔ این روند بود که از نسلی به نسل دیگر منتقل میشد.
اما با مدرن شدن جوامع و گسترش شهرنشینی و تنوع مشاغل، مسئولیت تأمین هزینهها در زمان سالخوردگی کارمندان و کارگران به دولتها و شرکتها سپرده شد. از اینرو، به مرور، با وضع قانون کار و قوانین مربوط به نیروی کار، صندوقهای بازنشستگی تشکیل شدند.(۳) در حقیقت، صندوقهای بازنشستگی در ایران نقشی اساسی در تأمین امنیت دوران سالخوردگی و ازکارافتادگی شاغلان بر عهده دارند، از ارکان اصلی نظام تأمین اجتماعی کشور به شمار میروند، و قرار است نقشی کلیدی در حفظ رفاه اقتصادی بازنشستگان ایفا کنند.
صندوقهای بازنشستگی در این ساختار نهادهایی مالیاند که با هدف جمعآوری وجوهی مشخص از شاغلان برای پرداختن حقوق و مستمری به آنان در دوران بازنشستگی و ازکارافتادگی فعالیت میکنند. این صندوقها را دولت، اصناف، یا شرکتهای خصوصی ایجاد میکنند. اعضای آنها نیز شامل کارکنان، کارمندان، و کارگران است که بهصورت دورهای یا ماهانه مبلغی پرداخت میکنند تا با جمعآوری این وجوه و سرمایهگذاری آنها در حوزههای مختلف، عایدی آن بهصورت مستمری به بازنشستگان پرداخت گردد. معمولاً بخشی از این وجوه پرداختی به صندوقها را کارفرما و بخشی را کارمند یا کارگر تأمین میکند؛ یعنی در این صندوقها کارفرمایان و نیروی کار با هم مشارکت و سرمایهگذاری میکنند تا به تأمین مخارج زندگی کارکنان در دوران بازنشستگی کمک شود. همچنین، با توجه به اینکه مدیریت این داراییها امری تخصصی است، معمولاً سازمانها و نهادها مدیریت صندوقهای بازنشستگی را به افراد و نهادهای متخصص مدیریت دارایی در خارج از مجموعهٔ خود میسپارند.(۴)
صندوقهای بازنشستگی برای تأمین زندگی بازنشستگان از اهمیت ویژهای برخوردارند و از این رو شناخت آنها نیز ضروری است. هر صندوق بازنشستگی قوانین، شرایط، مزایا، و معایب خاص خودش را دارد و ناآگاهی از این تفاوتها میتواند به تضییع حقوق قانونی یا ایجاد مشکل در دریافت مستمری منجر شود.
بنا بر گزارش کمیسیون اجتماعی مجلس در دی ۱۴۰۱ دربارهٔ «ارزیابی ابعاد چالشی صندوقهای بازنشستگی و عملکرد دستگاههای اجرایی مربوط» (که برای بودجهٔ ۱۴۰۲ تهیه شده بود)، در ایران ۱۸ صندوق بازنشستگی وجود دارد.(۵) نام این صندوقها بدین شرح است: سازمان تأمین اجتماعی، صندوق بیمهٔ اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر، صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح، صندوق بازنشستگی کارکنان وزارت اطلاعات، صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد، صندوق بازنشستگی، پسانداز و رفاه کارکنان صنعت نفت، صندوق بازنشستگی بانک مرکزی، صندوق بازنشستگی بیمهٔ مرکزی، صندوق بازنشستگی بیمهٔ ایران، صندوق بازنشستگی سازمان بنادر و دریانوردی، صندوق بازنشستگی شهرداری تهران، صندوق بازنشستگی هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران (هما)، صندوق بازنشستگی شرکت ملی صنایع مس ایران، صندوق بازنشستگی کارکنان صدا و سیما، صندوق بازنشستگی کارکنان بانکها، صندوق حمایت و بازنشستگی آیندهساز، و صندوق حمایت از وکلا و کارگشایان دادگستری.(۶) البته گزارشهایی در خصوص انحلال یا ادغام سه صندوق از این هجده صندوق مطرح است.
در آبان ۱۴۰۳، خبرگزاری تسنیم در گزارشی نوشت که طبق آنچه در لایحهٔ بودجهٔ ۱۴۰۴ تأکید شده است، با تقبل مصارف سه صندوق بازنشستگی کشوری از سوی دولت، عملاً داراییهای این صندوقها، اعم از شرکتهای مرتبط با این صندوقها، بهصورت مستقیم در اختیار دولت قرار خواهد گرفت.(۷) این خبری را سخنگوی ستاد بودجه ۱۴۰۴ تکذیب کرد و به «اشتباه برداشت» از بند «ع» تبصرهٔ ۲ لایحهٔ بودجهٔ ۱۴۰۴ نسبت داده شد.(۸) البته تنها چندی پس از این اظهارات، علیرضا حیدری، کارشناس مسائل اجتماعی، در گفتوگو با خبرگزاری ایلنا گفت که قرار است تعهدهای صندوقهایی مانند صندوق کشوری و صندوق فولاد، شامل بیمهپردازان و مستمریبگیران فعلی، به خزانهٔ دولت منتقل شود و «این صندوقها در حقیقت برچیده خواهند شد و تصمیم بر این است که تعهدات آنها به عهدهٔ دولت باشد».(۹)
صندوقهای بازنشستگی در ایران، با وجود نقش محوریشان در تأمین مالی بازنشستگان، با چالشهای ساختاری عمیقی دستبهگریباناند، از جمله: کسری شدید منابع، افت نسبت پشتیبانی (تعداد بیمهپرداز به مستمریبگیر)، مدیریت غیرشفاف داراییها، بنگاهداری ناکارآمد، وابستگی فزاینده به بودجهٔ عمومی، و فرسایش اعتماد عمومی. این بحرانها نشان میدهد که این صندوقها در ایران نیاز به اصلاحات ساختاری دارند تا به دغدغهٔ آغازین تشکیل این صندوقها-یعنی حمایت از نیروی کار سالمند یا ازکارافتاده- جامعهٔ عمل پوشانده شود.
پیش از نهادینه شدن مفهوم بازنشستگی، کار تا پایان عمر ادامه داشت. در آن الگو، افراد با افزایش سن و کاهش توان جسمی صرفاً از کارهای سنگین به فعالیتهای سبکتر روی میآوردند، اما هرگز از چرخهٔ کار خارج نمیشدند. اما پیدایش بازنشستگی طبقهٔ جدیدی در ساختار اجتماعی تعریف کرد: شهروندانی که قرار بود در ازای یک عمر کار و تلاش، از امنیت مالی و فراغت در دوران سالمندی بهرهمند شوند. در نتیجهٔ ایجاد نظام بازنشستگی و بهتبع آن صندوقهای بازنشستگی، دورهای از زندگی- سالمندی، که زمانی مردم از آن واهمه داشتند- به دورهای تبدیل شد که افراد مشتاق آن شدند، کما اینکه امروزه در بسیاری از کشورها بازنشستگی را تبریک میگویند.
اما در ایران، با بحرانی شدن وضع صندوقهایی که قرار بود ضامن امنیت دوران سالمندی باشند، بازنشستگی برای بخش عظیمی از نیروی کار به کابوس بدل شده است. کابوس نیروی کاری که میداند پس از بازنشستگی نیز باید بهدنبال شغلی دیگر باشد، زیرا مستمری دریافتیاش کفاف هزینههای زندگی را نخواهد داد. در ایرانی که تورم لگامگسیخته امان از مردم بریده، بحران صندوقهای بازنشستگی «قوزی بالای قوز» شده است، مصیبتی مضاعف که نهتنها معیشت شهروندان امروز را بهسختی افکنده، بلکه فردای بازنشستگان را نیز در هالهای از ابهام و سختی فزاینده فرو برده است.