مایک جانسون، رئیس مجلس نمایندگان و دونالد ترامپ، رئیسجمهور آمریکا عکس: Andrew Harnik/Getty Images
نوشتهٔ: داگ هِنوود در نشریهٔ ژاکوبن، ۲۹ مه ۲۰۲۵ (۸ خرداد ۱۴۰۴)
ترجمهٔ مینا آگاه – برای اندیشهٔ نو
دوشنبه ۴ تیر ۱۴۰۴
دونالد ترامپ زمانی گفت که تحت ریاست او، «از پیروزی خسته خواهیم شد.» اما حالا که آمریکا شاهد کاهش رتبه اعتباری، کاهش شدید بودجهٔ خدمات دولتی، و بحرانهای مالی بالقوه است، پیدا کردن این پیروزیها سخت شده است.
سالهاست که میشنویم ترکیب حکمرانی نسنجیده و کسری بودجه مزمن دیر یا زود آمریکا را به دردسر خواهد انداخت، اما این کشور همیشه توانسته از شر پیشبینیهای منفی جان سالم به در ببرد. با این حال، به نظر میرسد عصر طلاییای که در آن خزانهداری آمریکا میتوانست بیحدومرز و با بهرههای ناچیز وام بگیرد دارد به پایان میرسد.
جان ولیس، یکی از مدیران سرمایهگذاری در بانک نیویورک ملون، به پلیتیکو گفت: «برای اولین بار در طول زندگی حرفهایام شاهد تغییری هستیم که در آن سرمایهگذاران با نگاهی انتقادی به بدهیهای خزانهداری آمریکا مینگرند.» به نظر میرسد جرقهٔ این تغییر تصمیم اخیر مؤسسهٔ مودیز برای کاهش رتبهٔ اعتباری خزانهداری آمریکا بوده است، هرچند که این مؤسسه اطلاعات جدیدی ارائه نکرد. با این حال، همانطور که ولیس اشاره کرد، این تصمیم «نظرات را به خود جلب کرد.»
مودیز یکی از سه مؤسسهٔ بزرگ رتبهبندی اعتباری است. کار اصلی این مؤسسات ارزیابی خطر نکول- یعنی احتمال پرداخت نکردن بهره یا اصل وام از طرف بدهکار، چه شرکتی و چه دولتی- است. روش اصلی آنها برای انتقال این ریسک سیستم رتبهبندی حروفی است که شبیه به نمرهدهی تحصیلی عمل میکند. هر مؤسسه سیستم خاص خودش را دارد، اما بهطور کلی این رتبهها از AAA (بالاترین) تا C یا D (نکول) متغیر است. برخی سرمایهگذاران نهادی بر اساس مقررات دولتی یا سیاستهای داخلی موظفاند فقط اوراق با رتبهٔ اعتباری خیلی خوب خریداری کنند. مودیز با استفاده از سیستم خاص خودش رتبهٔ اعتباری آمریکا را از Aaa (بالاترین سطح) به Aa1 (دومین سطح) کاهش داد.
به نظر میرسد کاهش رتبهٔ اعتباری آمریکا توسط مودیز محرک این تغییر بوده است، هرچند این مؤسسه اطلاعات جدیدی ارائه نکرد. اما همانطور که ولیس اشاره کرد، این اقدام «باعث شد همه جدیتر موضوع را بررسی کنند».
مودیز در گزارش کاهش رتبهٔ اعتباری آمریکا اعلام کرد: «بار سنگین بهره و بدهیهای این کشور بهمراتب بیشتر از سایر کشورهای ثروتمند است»، هرچند اشاره کرد که آمریکا همچنان مزایای منحصربهفردی مانند «اقتصاد عظیم و پویا» دارد. اما این مزیتها «دیگر نمیتوانند افت شاخصهای مالی را کاملاً جبران کنند.»
این مؤسسه با احتیاط، اما صریح، در مورد چالشهای سیاسی دورهٔ ترامپ اظهار داشت: «حتی با وجود فشارهای احتمالی، نهادهای حکمرانی و سیستم اداری آمریکا به شکل محسوسی ضعیف نخواهد شد.»
شرکت اساندپی گلوبال ریتینگز۱ (سابقاً استاندارد اند پورز۲) نخستین مؤسسه از میان سه مؤسسهٔ بزرگ رتبهبندی اعتباری بود که در اوت ۲۰۱۱ رتبهٔ اوراق خزانهداری آمریکا را کاهش داد. جالب اینکه وارن بافت، سرمایهگذار سرشناس، و آلن گرینسپن، رئیس سابق فدرال رزرو، این اقدام را بیاهمیت خواندند و اظهار داشتند که ایالات متحد آمریکا هرگز دچار نکول نخواهد شد، زیرا که این کشور بدهیهایش را به دلار (ارز ملیاش) دریافت میکند- امتیازی که بسیاری از کشورها از آن برخوردار نیستند- و در صورت نیاز میتواند به چاپ دلار اقدام کند.
این ادعا صحیح است. چنین اقدامی، اگرچه تورمزا و اضطرابآفرین خواهد بود، اما عملاً بهمعنای نکول محسوب نمیشود. استدلال اساندپی در کاهش رتبهٔ چهارده سال پیش مشابه استدلال مودیز در میانهٔ ماه مه بود: «کارآمدی، ثبات، و پیشبینیپذیری سیاستگذاری آمریکا و چالشهای سیاسی آن در شرایط چالشهای مالی و اقتصادی مداوم ضعیف شده است»، که اشاره به کسری بودجهٔ مزمن و افزایش بدهیها داشت. جهان در سال ۲۰۲۵ به نظر بسیار بیثباتتر و پیشبینینشدنیتر از سال ۲۰۱۱ میرسد. ترامپ عمداً پیوندهای میان کشورهای اصلی سرمایهداری را سست کرده است و امروز آمریکا به منبعی از بینظمی سیستماتیک تبدیل شده، نه ثباتبخش.
فیچ۳، کوچکترین مؤسسه از میان سه مؤسسهٔ بزرگ رتبهبندی، در اوت ۲۰۲۳ کاهش رتبهٔ آمریکا را اعلام کرد و دلایلی مشابه اساندپی ارائه کرد: افزایش بدهیها و «ضعیفتر شدن تدریجی استانداردهای حکمرانی». با این حال، فیچ به امتیاز زیاد آمریکا در شاخصهای ثبات سیاسی و حقوق، حاکمیت قانون، کیفیت نهادی و نظارتی و کنترل فساد اشاره کرد.
این ارزیابی در شرایطی عجیب به نظر میرسد که تعرفههای مالیاتهای گمرکی آمریکا بر واردات از چین میتواند تنها در چند ماه و بر اساس تصمیم یک نفر از ۳۱درصد به ۱۳۵درصد افزایش یابد و سپس به ۵۱درصد کاهش پیدا کند- فردی که بهراحتی قانون را نادیده میگیرد و ضمن استفاده از مقام رسمیاش برای تبلیغ ارزهای دیجیتال، از طریق عرضهٔ توکن اختصاصی خودش نیز سود کلانی به جیب زده است.
فیچ همچنین هشدار داد که عواملی مانند «افزایش محسوس بدهیهای دولت» و «کاهش انسجام و اعتبار سیاستگذاری که میتواند جایگاه دلار بهعنوان ارز ذخیرهٔ جهانی را تضعیف و انعطافپذیری مالی دولت را کاهش دهد» ممکن است به کاهش بیشتر رتبه منجر شود. اگرچه اکنون دقیقاً در چنین شرایطی قرار داریم، اما فیچ تا کنون واکنش انتقادی دیگری نشان نداده است.
اظهارات فیچ در مورد جایگاه ارز ذخیره به نقش دلار بهعنوان ارز جهانی اشاره دارد- ارزی که کالاهای عمدهای مانند نفت بر اساس آن قیمتگذاری میشوند و ارزی که کشورها ذخایر خارجیشان را به آن نگهداری میکنند. (ذخایر خارجی شامل داراییهای ارزی کشورها جز از ارز ملی آنهاست که بهعنوان پشتوانه در مواقع بحران پرداختهای خارجی عمل میکند. تا سال گذشته، ۵۸درصد از این ذخایر جهانی به دلار آمریکا بوده است.)
این جایگاه ارز ذخیره تا حدی به عظمت اقتصاد آمریکا و بازارهای مالی آن وابسته است. هیچ بازار دیگری در جهان از نظر ظرفیت جذب ورود و خروج میلیاردها دلار با کمترین نوسان قابلمقایسه با بازار خزانهداری آمریکا نیست. اما این جایگاه همچنین به نقش آمریکا بهعنوان پایگاه قدرت سرمایهداری جهانی و تضمینکنندهٔ نهایی آن در مواقع بحران وابسته است.
در بحران مالی سال ۲۰۰۸، فدرال رزرو و خزانهداری آمریکا برنامهٔ نجات جهانی هماهنگی را رهبری کردند. اما امروز به نظر میرسد دولت ترامپ فاقد شایستگی یا اعتبار لازم برای تکرار چنین اقدام هماهنگی باشد. ترامپ عمداً پیوندهای بین کشورهای اصلی سرمایهداری را ضعیف کرده است و آمریکا اکنون بهجای نقش سنتیاش بهعنوان عامل تثبیتکننده، به منبعی از بینظمی سیستماتیک تبدیل شده است.
شواهد این «تغییر» را، که جان ولیس به آن اشاره کرد، میتوان در واکنش بیسابقهٔ بازارها در «روز آزادی» (۲ آوریل) مشاهده کرد، زمانی که ترامپ تعرفههای گمرکی بزرگ و نه چندان زیبایش را اعلام کرد. در شرایط عادی، در زمانهای تنش سیاسی یا اقتصادی، سرمایهگذاران از سراسر جهان به سمت داراییهای آمریکایی بهویژه اوراق خزانهداری هجوم میبرند. از آنجا که برای خرید این اوراق به دلار نیاز است، این فرار به سمت اوراق خزانهداری معمولاً ارزش دلار را افزایش میدهد.
این اتفاق پس از روز آزادی رخ نداد: ارزش دلار کاهش یافت، نشانهای از این که سرمایهگذاران بهجای خرید داراییهای آمریکایی، در حال فروش آنها بودند. جورج ساراولوس، تحلیلگر ارزی دویچه بانک (با توجه به اینکه دویچه بانک یکی از معدود بانکهای بزرگی بود که در سالهای اخیر با شرایطی اغلب سؤالبرانگیز و سخاوتمندانه به ترامپ وام داده است)، این وضع را نشاندهندهٔ «تغییر چشمگیر رژیم بازارها» و افزایش احتمال «بحران اعتماد به دلار» تشخیص داد. هرچند این وحشت بازار کاهش یافته، اما به نظر میرسد چیزی اساساً تغییر کرده است.
مودیز در یادداشت مربوط به تنزل رتبهاش نوشت: «نهادها و نظام حکمرانی ایالات متحد آمریکا بهطور محسوسی ضعیف نخواهد شد، حتی اگر گاهبهگاه زیر فشار قرار گیرند.» امید آخرین چیزی است که میمیرد.
کسری بودجهٔ پیشبینیشده
جمهوریخواهان اکنون کنترل کامل بودجهٔ فدرال را در دست دارند، اما ریاضیات متعادل کردن بودجه را برایشان بسیار دشوار میکند. آنها متعهد به کاهش گستردهٔ مالیاتها هستند. تعرفههای گمرکی ممکن است بخشی از این کاهش درآمد را جبران کند، اما نهچندان زیاد. بنابراین، افزایش درآمد عملاً منتفی است.
از طرف دیگر، کاهش هزینهها هم کار سادهای نیست، بهویژه اگر قطع بودجهٔ پنتاگون را منتفی بدانید. بودجه اساساً به سه بخش اصلی تقسیم میشود: هزینههای اجباری۴، اختیاری۵، و پرداخت بهرهٔ بدهی. هزینههای اجباری مربوط به برنامههایی است که کنگره لازم نیست هر سال مجدداً آنها را تصویب کند. این برنامهها بهطور خودکار سالبهسال ادامه مییابد، مگر اینکه کنگره تغییرات عمدهای در آنها اعمال کند.
بخش عمدهٔ هزینههای اجباری را «برنامههای مستمری» تشکیل میدهد، بهویژه تأمین اجتماعی، مدیکر۶ و مدیکید. واژهٔ «مستمری» که در گفتمان سیاسی امروز باری از بیتأییدی اخلاقی به خود گرفته، در اصل به این معناست که اگر شرایط لازم را داشته باشید، مستحق دریافت این مزایا هستید- یعنی «حق» شماست و نیازی به طی کردن مراحل دشوار ندارید (البته مدیکِید، چون عمدتاً برای افراد کمدرآمد است، شامل برخی شرایط و مراحل پیچیده میشود و ممکن است این محدودیتها بیشتر هم بشود).
هزینههای صلاحدیدی، برعکس، باید هر سال در سطحی که کنگره تعیین میکند مجوز دریافت کند؛ این شامل همهچیز از آموزش و ارتش (که تقریباً نیمی از آن را به خود اختصاص میدهد) تا محیطزیست (که سهم بسیار اندکی از آن دارد) میشود.
در حال حاضر، کاهش جدی بودجهٔ برنامههای تأمین اجتماعی و مدیکر از نظر سیاسی غیرممکن است، بنابراین تقریباً تنها گزینههای باقیمانده برای کاهش هزینهها مدیکید و هزینههای اختیاری غیرنظامی است. حتی در صورت حذف کامل این دو بخش نیز بودجه تراز نخواهد شد.
از دیدگاه جناح راست، مشکل اصلی هزینههای کنترلنشده است. هنگامی که سهم هزینهها از تولید ناخالص داخلی را بررسی میکنیم، شاهد افزایش آن هستیم که عمدتاً ناشی از رشد هزینههای مدیکر و مدیکید است. این افزایش بهدلیل پیر شدن جمعیت و سیستم نامعقول تأمین مالی بهداشت و درمان بوده و پرداختهای بهره نیز در این امر سهم داشته است. در مقابل، سهم برنامه تأمین اجتماعی فقط افزایشی جزئی داشته است.
به طرز حیرتآوری، سهم هزینههای نظامی از تولید ناخالص داخلی از سال ۱۹۶۲ بیش از دوسوم و از سال ۱۹۸۶ (اوج افزایش هزینهها در دوران ریگان) به نصف کاهش یافته است. با این حال، این رقم همچنان بهطرز غیرمناسبی زیاد است و اگر ترامپ- که معمولاً به خواستهایش میرسد- به راهش ادامه دهد، این سهم افزایش خواهد یافت. کاهش بودجهٔ خدمات هواشناسی و تحقیقات علمی به سبک دوج کوین (DOGE) اگرچه بسیار مخرب است، اما فقط مبلغ ناچیزی صرفهجویی میکند.
راهحلی که میتواند کسری بودجه دولت را کاهش دهد یا حتی مرتفع سازد- اما در گفتمان سیاسی رایج ممنوع است- افزایش نرخ مالیاتهاست. در سال ۲۰۲۴، در حالی که سهم درآمدهای دولت فدرال از تولید ناخالص داخلی ۱۷٫۱درصد بوده (مقداری تقریباً برابر با سال ۱۹۶۲)، سهم مخارج دولتی از ۱۸٫۲درصد به ۲۳٫۴درصد افزایش یافته است.
در این مورد، دو اقدام معقول میتواند حدود یکسوم از کسری بودجه را کاهش دهد:
۱. بازگشت نرخ مالیات شرکتها به سطح دههٔ ۱۹۶۰ (در شرایطی که این نرخ هماکنون در پایینترین سطح تاریخی قرار دارد)
۲. بازگرداندن ساختار مالیات بر درآمد به الگوی دوران کلینتون
و در صورتی که بودجهٔ دفاعی به نصف کاهش یابد- که البته اقدامی جسورانهتر محسوب میشود- بیش از نیمی از کسری بودجه مرتفع خواهد شد.
خسته از پیروزی
برخی در جناح چپ معتقدند که بدهیها و کسری بودجه جای نگرانی ندارد و حتی این دو میتوانند محرکهای سالمی برای اقتصاد باشند و فقط افراد بدبین و طرفداران ریاضت اقتصادی به این مسائل اهمیت میدهند. اما بررسی دادههای هجده کشور بزرگ نشان میدهد که بهطور متوسط، کشورهایی با بدهی و کسری بودجهٔ زیاد، نابرابری بیشتر و نرخ فقر زیادتری نسبت به کشورهایی با سطح پایین بدهی و کسری بودجه دارند. جالب اینجاست که دموکراسیهای اجتماعی اسکاندیناوی، با وجود سیستمهای رفاهی گسترده، بدهی عمومی و کسری بودجه کمی دارند- این واقعیت این باور رایج را که کسری بودجه لزوماً برابر خواهانه است به چالش میکشد.
در مورد نگرانیهای مطرحشده، اگرچه خزانهداری آمریکا تا کنون از آزادی عمل زیادی برای استقراض برخوردار بوده است، اما به نظر میرسد این امتیازی نیست که بخواهیم آن را به چالش بکشیم. بازارهای مالی ممکن است در یک لحظه تغییر جهت دهند و جوّ سرمایهگذاری هیجانی ممکن است تقریباً یکشبه به هراس تبدیل شود.
همیشه این گزینه وجود دارد که خیلی ساده باز هم پول چاپ کنیم- ایدهای که نظریهپردازان پولی مدرن معتقدند بهناحق به آنها نسبت داده میشود. خود ترامپ نیز در موارد متعددی، از جمله در سال ۲۰۱۶ و مجدداً در دوران ریاستجمهوری اولش، از این رویکرد حمایت کرده است. اما با توجه به تجربهٔ تورم فاجعهباری که بهتازگی پشت سر گذاشتیم، چاپ پول- که میتواند بهشدت تورمزا باشد- به نظر گزینهٔ عملی و معقولی نمیرسد.
گزینهٔ افراطیتر نوعی پرداخت نکردن بدهیها خواهد بود. اگرچه به نظر میرسد ایدهٔ تخلف خزانهداری از پرداخت بدهی برای ترامپ هم بیش از حد افراطی باشد، اما او خیلی ساده از کنار مسئلهٔ پرداخت نکردن بدهیها و ورشکستگی میگذرد، همانطور که در سال ۲۰۱۶ در مورد استراتژی کسبوکار مبتنی بر بدهی خودش گفت: «وقتی به مشکل برمیخورید، فقط مذاکره کنید.» اما مقصود او از «مذاکره» چیست؟ به گفته خودش: «ببینید چه خبره؟ اقتصاد فروپاشیده. من فقط نصف پولت را پس میدهم!»
مشاوران ترامپ حتی دربارهٔ اجبار دارندگان خارجی اوراق خزانهداری به مبادلهٔ آنها با اوراق صدساله با بهرهٔ ناچیز یا پرداخت «مالیات» بر سود این اوراق صحبت کردهاند- که هر دو شکل دیگری از نکول محسوب میشود. خوشبختانه به نظر میرسد فعلاً چنین طرحهایی از دستور کار خارج شده است، زیرا که اجرای آنها میتوانست بازارهای مالی جهانی را منفجر کند- آن هم نه بهنفع طبقهٔ کارگر جهانی.
گذشته از نگرانیها دربارهٔ وحشت بازارها از ناتوانی ناگهانی آمریکا در استقراض یا مجبور شدن به پرداخت بهرههای بسیار زیاد، سهم بودجهای که صرف پرداخت بهره بدهیهای خزانهداری میشود در حال افزایش است و در آینده نیز بیشتر خواهد شد. سال گذشته، یکهشتم مخارج فدرال به پرداخت بهره اختصاص یافت که بیشترین میزان در ۲۵ سال اخیر بود. این مبلغ ۴۳درصد بیشتر از هزینههای مدیکِید و ۲۳٫۸درصد بیشتر از مبلغی است که برای تأمین امنیت درآمدی هزینه شده است. ظاهراً ترجیح میدهیم بهجای مالیات گرفتن از ثروتمندان، از آنها پول قرض کنیم و بهشان بهره بپردازیم.
طبیعتاً لایحهٔ معروف «یک لایحهٔ بزرگ و زیبا» (OBBA) ترامپ موجب افزایش کسری بودجه خواهد شد. کاهش هزینههای پیشبینیشده در این لایحه- که حدود ۸۰درصد آن از محل بودجهٔ برنامهٔ بیمهٔ درمانی دولتی برای اقشار کمدرآمد۷(مدیکِید) و برنامهٔ کمکهای تغذیهای (SNAP) تأمین میشود- به قشر آسیبپذیر لطمه خواهد زد. برآوردها نشان میدهد که بین ۱۰ تا ۱۴میلیون نفر ممکن است پوشش مدیکِید را از دست بدهند و ۱۱میلیون نفر با کاهش کمکهای غذایی مواجه شوند. با این حال، این صرفهجوییها فقط بخش کوچکی از کاهش درآمدهای مالیاتی را جبران خواهد کرد.
بر اساس مدل بودجهبندی پن-وارتون، فقیرترین ۲۰درصد آمریکاییها در سال ۲۰۲۶ با کاهش ۱۵درصدی درآمد مواجه خواهند شد، در حالی که ثروتمندترین ۰٫۱درصد درآمدشان ۳درصد افزایش خواهد داشت. این ارقام بر اساس نسخهای از لایحه است که در مجلس نمایندگان تصویب شده است. پن-وارتون همچنین خاطرنشان میکند که این لایحه ممکن است رشد تولید ناخالص داخلی و انباشت سرمایه را افزایش دهد، زیرا که «کاهش بودجه مدیکِید و SNAP» مردم را مجبور خواهد کرد «ساعتهای بیشتری کار کنند و پسانداز احتیاطیشان را افزایش دهند».
متأسفانه، از دست دادن مزایای درمانی و کمکهای غذایی از جمله مسائلی نیست که معاملهگران اوراق قرضه یا مؤسسات رتبهبندی را نگران کند. اما حکمرانی آشفته و استقراض بیپایان میتواند چنین تأثیری داشته باشد- و ما از هر دو این موارد بهوفور داریم. ترامپ که در سال ۲۰۱۶ با افتخار ادعا کرده بود «هیچکس مثل من بدهی را نمیشناسد. من با استفاده از بدهی ثروتمند شدهام»، ممکن است اکنون دریابد که ادارهٔ دولت ایالات متحد آمریکا بسیار چالشبرانگیزتر از ورشکسته کردن چند کازینو و برداشتن سود آن است.
ترامپ در سال ۲۰۱۶ وعده داد که «آنقدر برنده خواهیم شد که حتی ممکن است از پیروزی خسته شوید.» اما در کاهش رتبهٔ اعتباری، کاهش شدید بودجه، و بحرانهای مالی بالقوه دشوار بتوان نشانهای از این «پیروزی» مشاهده کرد.
یادداشتها:
۱. S&P Global Ratings
۲. Standard & Poor’s
۳. Fitch
۴. mandatory
۵.discretionary
۶. مدیکر برنامهٔ ملی بیمهٔ اجتماعی است که دولت فدرال ایالات متحد آمریکا از ۱۹۶۵ مدیریت میکند.
۷. Medicaid