30 درصد شاغلان بازار كار رسمي، به‌صورت بالقوه مي‌توانند مقرري بي‌كاري دريافت كنند
با وجود اینکه ایران نسبت به کشورهای منطقه، یکی از بالاترین نرخ‌های اشتغال رسمی را دارد، درصد پایینی از نیروی کار فعال موفق به برخورداری از مزایای بی‌کاری میشوند. معاونت رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، در آخرین مطالعات خود به حوزه بیمه بی‌كاری پرداخته است. بر این اساس، یکی از مطالعات انجام‌شده در حوزه بیمه بی‌کاری در سال 1398، نشان می‌دهد از حدود سه میلیون نفر بی‌کار، تنها 260 هزار نفر مقرری بی‌کاری دریافت می‌کردند. طبق این آمار، نسبت مقرری‌بگیران بیمه بی‌کاری در ایران به کل بی‌کاران، کمتر از 1۰ درصد و نسبت به بی‌کاران قبلا شاغل، کمتر از 15 درصد بوده است. در همین گزارش، پژوهشگران اعلام کرده‌اند در مجموع حدود 8.8 میلیون نفر به‌صورت بالقوه می‌توانند مقرری بی‌کاری دریافت کنند که این تعداد شامل 30 درصد کل شاغلان بازار کار رسمی می‌شود. نكته شایان تأمل آن است كه در‌حال‌حاضر بسیاری از نیروهای کار با قرارداد موقت، در صورت اتمام قرارداد، مشمول دریافت مستمری بی‌کاری نمی‌شوند.
برنامه‌ریزی برای حمایت از بی‌كاران به چه زمانی برمی‌گردد؟
برنامه‌ریزی برای حمایت از بی‌کاران در ایران سابقه‌ای طولانی دارد. در‌حالی‌که قانون بیمه‌های کارگری در سال 1325 و لایحه قانونی بیمه‌های اجتماعی کارگران در سال 1331، در راستای حمایت از بی‌کاران تصویب شده بود، در قانون تأمین اجتماعی مصوب سال 1345، نامی از حمایت از بی‌کاران برده نشد. مجددا، در سال 1366، قانون بیمه بی‌کاری برای مدت سه سال به‌طور آزمایشی و در سال 1369، با انجام اصلاحاتی به‌طور دائمی، تصویب شد؛ اما صندوق بیمه بی‌کاری، در این سه دهه و بالاخص در سال‌های اخیر، با مشکلات زیادی، به‌ویژه در زمینه پوشش ناکافی و کسری بودجه مواجه بوده است. معاونت رفاه اجتماعی در گزارشی، ابتدا به اولویت‌های پیشنهادی سازمان بین‌المللی کار برای حل چالش‌های مربوط به بیمه بی‌کاری می‌پردازد. از نظر این سازمان، تمرکز سیاست‌گذار در حوزه بیمه بی‌کاری باید بر (1) پوشش فراگیر و کفایت میزان مقرری، (2) اطمینان از پایداری منابع صندوق و (3) جلوگیری از تقلب و سوءاستفاده از بیمه بی‌کاری باشد. در بخش دوم گزارش، وضعیت فعلی بیمه بی‌کاری را در کشورمان از منظر سه چالش بالا بررسی کرده و با نگاهی به سیاست‌های دولت برای حمایت از بی‌کارشدگان در دوره همه‌گیری جهانی کرونا، گزارش را به پایان می‌رساند.
اولویت سیاست‌گذار: پوشش همگانی، کفایت مقرری و تضمین ثبات مالی صندوق
سازمان بین‌المللی کار در گزارش سال 2014 خود، با عنوان «طراحی مزایای بی‌کاری در کشورهای درحالتوسعه» (Designing Unemployment Benefits in Developing Countries)، توضیح می‌دهد که در زمینه اصلاح سیستم‌های بیمه بی‌کاری، مباحث زیر باید در مرکز توجه باشند:
1. تعیین میزان مقرری‌ها و بازتوزیع منابع، به‌نحوی‌‌که تمام نیروی کار فعال تحت پوشش قرار بگیرند، یکی از اولین چالش‌های سیاست‌گذاران و محققان این حوزه است. طراحی مزایا باید به نحوی صورت بگیرد که تعادل بین حمایت اجتماعی از نیروی کار و اجتناب از ایجاد یک سیستم بسیار پرهزینه حفظ شود. برای تعیین حداقل میزان مقرری می‌توان به خط فقر، حداقل حقوق یا میانگین درآمد در سطح ملی مراجعه کرد.
2. تصمیم‌گیری درباره مالیات‌هایی که این بازتوزیع منابع را تأمین می‌کنند و اطمینان از کفایت و پایداری منابع مالی طرح(ها)، یکی دیگر از مسائل مهم این حوزه است. باید بیشتر صندوق‌های بیمه بی‌کاری از طریق مشارکت مستقیم مزدبگیران و کارفرمایان در صندوق بیمه بی‌کاری، مالیات بر درآمد یا درآمدهای عمومی تأمین شود. اگر امکان استفاده از درآمدهای عمومی فراهم نیست، می‌توان به منابع دیگری مانند مالیات بر مصرف و مالیات بر دارایی نیز رجوع کرد؛ گرچه تجربیات جهانی نشان می‌دهد استفاده از این مالیات‌ها، کارایی چندانی برای تأمین هزینه‌های صندوق ندارد.
حساب‌های پس‌انداز بی‌کاری شخصی (individual unemployment saving accounts)، طرحی نسبتا جدیدتر از نظام‌های مشارکتی بی‌کاری است که بیشتر در آمریکای لاتین، در کنار اتریش و اردن، به اجرا درآمده است. در بیشتر کشورهای آمریکای لاتین، مزدبگیران باید برای تأمین مالی یک ماه مزایا، هشت درصد از حقوق خود را با نرخ سود سه درصد، پس‌انداز کنند. در کشورهایی که نرخ مشارکت کمتری از طرف نیروی کار دارند، مثل اردن (یک درصد) و شیلی (1.5 درصد)، منابع مالی بیمه بی‌کاری از منابع دیگری مانند صندوق‌های بازنشستگی و صندوق‌های سرمایه‌گذاری مشترک (solidarity fund) نیز تأمین می‌شود. در برخی کشورها نیز دولت اجازه می‌دهد بخشی از مشارکتی که فرد با کسر از حقوقش در صندوق بیمه بی‌کاری داشته، در صورت استفاده‌نکردن، با شرایط خاصی برداشت شود.
3. پس از تصمیم‌گیری درباره پوشش، میزان مقرری و تعیین منابع پایدار، دولت باید ترتیبات اجرائی لازم برای به‌حداقل‌رساندن تقلب و سوءاستفاده از این مزایا را طراحی و اعمال کند. باید پذیرفت که تضمین اینکه دریافت‌کنندگان مزایای بی‌کاری هم‌زمان در بخش غیررسمی کار نکنند، فراتر از ظرفیت اداری و اجرائی اکثر کشورهای درحالتوسعه است. با توجه به گستردگی اقتصاد غیررسمی، دولت‌های درحالتوسعه، به‌جای مشروط‌کردن پرداخت مزایا به وضعیت اشتغال، می‌توانند سیاست‌های خود را بر مشارکت فعال دریافت‌کنندگان مقرری بیمه بی‌کاری در برنامه‌های آموزشی، افزایش مهارت‌های شخصی و مهارت‌های جست‌وجو در بازار کار متمرکز کنند. با توجه به سه اولویت پیش‌گفته، به شکاف‌ها و چالش‌های موجود سیاست‌گذاری و اجرا در حوزه حمایت اجتماعی از بی‌کاران در ایران می‌پردازیم.
سطح پوشش پایین و محرومیت مزدبگیرانِ با قراردادهای موقت
با وجود اینکه ایران، نسبت به کشورهای منطقه یکی از بالاترین نرخ‌های اشتغال رسمی را دارد، درصد پایینی از نیروی کار فعال موفق به برخورداری از مزایای بی‌کاری میشوند. یکی از مطالعات انجام‌شده در حوزه بیمه بی‌کاری در سال 1398 نشان می‌دهد که از حدود سه‌‌میلیون نفر بی‌کار، که از میان آنها 1.74 میلیون قبلا شاغل بودند، تنها 260 هزار نفر مقرری بی‌کاری دریافت می‌کردند. طبق این آمار، نسبت مقرری‌بگیران بیمه بی‌کاری در ایران به کل بی‌کاران کمتر از 1۰ درصد و نسبت به بی‌کاران قبلا شاغل کمتر از 15 درصد بوده است. در همین گزارش پژوهشگران اعلام کرده‌اند که در مجموع حدود 8.8 میلیون نفر به‌صورت بالقوه می‌توانند مقرری بی‌کاری دریافت کنند که این تعداد شامل 30 درصد کل شاغلان بازار کار رسمی می‌شود. بسیاری از پژوهش‌ها و گزارش‌های منتشرشده درباره بیمه بی‌کاری در ایران، در توضیح چرایی پوشش محدود این مزایا، به ابهامات قانونی موجود در قانون بیمه بی‌کاری اشاره دارند و اینکه این ابهامات سبب تفاسیر چندگانه و یکنواخت اجرانشدن قانون می‌شود. با وجود اینکه در ابتدای تصویب قانون بخش بزرگی از نیروی کار تحت پوشش بیمه بی‌کاری قرار می‌گرفتند، پوشش بیمه بی‌کاری، عمدتا به‌دلیل ابهامات قانونی، کاهش قابل‌ملاحظه‌ای پیدا کرد. از اوایل دهه 70 شمسی و همراه با تحولات اقتصادی، تعداد قراردادهای موقت کاری گسترش یافت و این نوع قراردادها به مرور از استثنا به قاعده تبدیل شد و برای این نوع قراردادها تفسیر ماده 2 قانون بیمه بی‌کاری، یعنی «غیر‌ارادی‌بودن» بی‌کاری، با مشکل مواجه شد. در همین زمان، برخی از کارگاه‌های خانوادگی و کوچک نیز از شمول قانون کار خارج شدند. با وجود اینکه در دهه‌های 80 و 90 تلاش‌هایی برای افزایش مشمولیت مزدبگیرانی که قراردادی با مدت معین دارند صورت گرفت، همچنان بسیاری از نیروی کار با قرارداد موقت، در صورت اتمام قرارداد، مشمول دریافت مستمری بی‌کاری نمی‌شوند. این در حالی است که سالنامه بیمه بی‌کاری سال 1396 نشان می‌دهد که علت بی‌کار‌شدن بیش از 60 درصد شاغلان، اتمام قرارداد بوده است. جدا از مزدبگیرانی که قراردادهای موقت دارند، صاحبان حرف و مشاغل آزاد، بیمه‌شدگان اختیاری و اتباع خارجی نیز مشمول دریافت بیمه بی‌کاری نیستند که این افراد، طبق گزارش «کرونا و بیمه بی‌کاری» (در حال انتشار) 30 درصد از بیمه‌شدگان اصلی سازمان را تشکیل می‌دهند.
سیاست‌های دولت برای گسترش پوشش مزایای بی‌کاری بدون اختصاص منابع مالی لازم
منابع صندوق بیمه بی‌کاری در ایران از محل سه درصد حقوق و مزایای افراد بیمه مشمول قانون کار و تأمین اجتماعی تأمین می‌شود که این مبالغ توسط کارفرما پرداخت می‌شود. از لحاظ قانونی نقشی برای دولت در تأمین مالی صندوق بیمه بی‌کاری در نظر گرفته نشده و هرگونه پرداختی از سوی دولت، کمک تلقی می‌شود.
بنابراین، منابع مالی محدود صندوق و عدم مشارکت مستقیم دولت، بار مالی زیادی را بر دوش صندوق بیمه بی‌کاری گذاشته است. به‌طور‌کلی هزینه‌های صندوق بیمه بی‌کاری در ایران شامل مقرری بیمه‌شدگان، حق بیمه فرد مقرری‌بگیر در دوران بی‌کاری، هزینه آموزش‌های حرفه‌ای برای بی‌کاران مقرری‌بگیر، هزینه‌های اداری و پرسنلی صندوق و هزینه‌های درمان بیمه‌شدگان بی‌کار و خانواده آنها می‌شود. درعینحال، هزینه‌های دیگری مانند مساعدت به کارفرمایان، کمک مالی به واحدهای ورشکسته و حمایت از بی‌کارشدگان در اثر حوادث غیرمترقبه، با وجود پوشش ناکافی، منجر به ایجاد کسری بودجه در صندوق شده است. «درصد هزینه به درآمد صندوق بیمه بی‌کاری» نشان می‌دهد که این میزان که در سال 1380 برابر 96 درصد بوده، با روندی افزایشی در سال 1389 به 118 درصد رسیده و پس از آن با روند نوسانی اندک در سال 1392 به 107 درصد رسیده است. لازم به ذکر است که اعداد بزرگ‌تر از 100 حاکی از کسری صندوق در آن سال هستند. در سال 1397، تعداد مقرری‌بگیران بیمه بی‌کاری معادل 240 هزار نفر بوده که با اضافه‌شدن به مقرری‌بگیران قبلی، به مجموع 465 هزار نفر رسید. منابع صندوق در این سال 49 هزار میلیارد ریال و مصارف آن 51 هزار میلیارد ریال بوده که نشان‌دهنده کسری صندوق در این سال است. پژوهش در حال انتشاری که به‌تازگی توسط مؤسسه عالی پژوهش تأمین اجتماعی انجام شده است (اکبرپور، 1399) عنوان می‌کند که دولت، بدون پیش‌بینی و اختصاص منابع برای تأمین هزینه‌های احتمالی ناشی از سیاست‌گذاری‌هایش، صندوق را از لحاظ مالی با مشکل مواجه کرده است. به گزارش این پژوهش، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، به‌عنوان بخشی از بدنه دولت، در سیاست‌گذاری‌هایش همواره ملاحظات اجتماعی، سیاسی و اقتصادی کشور را در نظر دارد؛ برای مثال در بسیاری از موارد، این وزارتخانه، با معرفی کارگران فصلی (عموما صیادان و کشاورزان) برای دریافت مقرری، اهدافی فراتر از پوشش ریسک بازار کار مانند کاهش فقر، تأمین نیازهای معیشتی روستاییان و جلوگیری از مهاجرت آنها به شهر را دنبال می‌کند. این پژوهش اذعان می‌کند که استفاده دولت از صندوق جهت پیگیری اهداف عمومی، در زمانی که نقش آن در تأمین منابع صندوق شفاف نیست، یکی از عوامل لطمه‌خوردن به نظام بیمه بی‌کاری در ایران است. این گزارش به مواردی مانند خصوصی‌سازی و تأثیر آن بر روند تعدیل نیرو و تصویب قوانین اثرگذار بر صندوق بیمه بی‌کاری، از جمله قانون حمایت از نوسازی و بازسازی صنایع نساجی، اشاره می‌کند و اینکه این تصمیم‌ها، بدون ایفای تعهدات و جبران بار مالی آن برای صندوق، بر مشکلات نقدینگی آن افزوده است. یکی دیگر از دلایل کسری صندوق، حمایت از بیمه‌‌شدگانی است که به علت بروز حوادث غیرمترقبه از قبیل سیل، زلزله، جنگ و آتش‌سوزی بی‌کار شده‌اند. در شرایط بحران، بی‌کاری افزایش می‌یابد و بسته به اندازه بحران، ممکن است شمار بی‌کاران بسیار زیاد باشد، به‌همین‌دلیل، در بیشتر کشورها دولت‌ها نقشی بنیادین در اداره طرح‌های بیمه بی‌کاری بر عهده دارند. اتکای صرف صندوق‌های بیمه بی‌کاری بر حق بیمه کارفرمایان و کارگران، در شرایط بحران‌های اقتصادی، نمی‌تواند حمایت قابل‌قبولی از بی‌کارشدگان، چه از نظر گستردگی جمعیت تحت پوشش و چه از نظر کفایت مقرری ارائه‌شده به مشمولان، به‌همراه داشته باشد.
ناکارآمدی اجرائی و سوءاستفاده از مزایای بیمه بی‌کاری
یکی از مشکلات اجرائی طرح بیمه بی‌کاری در ایران، خروج کند مقرری‌بگیران از صندوق است. در قانون بیمه بی‌کاری، مقدار مقرری معادل 55 درصد متوسط مزد یا حقوق روزانه بیمه‌شده در 90 روز قبل از بی‌کاری است که برای افراد متأهل یا متکفل، تا حداکثر چهار فرد تحت تکفل، به‌ازای هر فرد، 10 درصد حداقل مزد به این مقدار افزوده می‌شود. درعینحال مجموع دریافتی مقرری‌بگیر نباید از حداقل دستمزد کمتر و از 80 درصد متوسط مزد یا حقوقش بیشتر باشد. مدت برخورداری از مقرری بیمه بی‌کاری نیز بسته به سابقه شغلی بیمه‌شده و وضعیت تأهل، از شش ماه (برای مجردان با سابقه شش تا 24 ماه) تا 50 ماه (برای متأهلان با سابقه 24 ماه به بالا) متغیر است. درعینحال به فردی که 55 سال دارد یا در حال دریافت مقرری به این سن می‌رسد، تا زمان بازنشستگی مقرری پرداخت می‌شود. میانگین مقرری بی‌کاری پرداختی در سال 1398 تقریبا 2.7 میلیون تومان (1.8 برابر حداقل مزد در این سال) بوده است و در مجموع، مبالغ پرداختی به‌طور متوسط 2.57 برابر حداقل دستمزد بوده است. البته، جدا از این میانگین، باید توجه داشت که مطابق برخی آمارهای غیررسمی حدود 9۰ درصد کارگران کشور حداقل حقوق را دریافت می‌کنند و بسیاری از کارفرماها نیز لیست حق بیمه را بر‌اساس حقوق حداقلی تنظیم می‌کنند. همچنین،به نقل از گزارش «بیمه بی‌کاری» (منوری و قیصری، 1398)، تنها چهار درصد از کل مقرری‌بگیران، سقف قانونی بیمه بی‌کاری را دریافت می‌کنند و میانگین دوره پرداخت نیز به‌طور متوسط 19 ماه است. البته، همین میزان نیز فراتر از ظرفیتی است که نظام رفاهی ایران برای مقابله با بحران‌های پیش‌رو تدارک دیده است. در بیشتر گزارش‌ها و مقالات پژوهشی منتشرشده درباره بیمه بی‌کاری، طولانی‌بودن مدت بهره‌مندی از مزایای بی‌کاری در مقایسه با دیگر کشورها، یکی از دلایل انگیزه بالای دریافت‌کنندگان خدمات برای سوءاستفاده عنوان شده است. در مجموع و به‌طور متوسط، بیش از 70 درصد مقرری‌بگیران تنها پس از اتمام دوره دریافت از جرگه مشمولان خارج یا مشمول استفاده از مستمری‌های تأمین اجتماعی میشوند. البته، سرعت خروج از صندوق برای همه بیمه‌شدگان یکسان نیست و شواهد نشان می‌دهد که زنان و افراد مجرد زودتر از دیگران از بیمه بی‌کاری خارج شده و هرچه سطح مقرری بیشتر باشد، میزان ماندگاری افراد در بیمه بی‌کاری بیشتر است. بیمه بی‌کاری، با توجه به شرایط دریافت، می‌تواند در مواردی تأثیری منفی بر دستمزد افراد پس از خروج از بیمه داشته باشد. فرد دریافت‌کننده بیمه بی‌کاری، ممکن است در نبود یک سیستم کاریابی فعال، جست‌وجوی شغل را تا ماه‌های پایانی دریافت بیمه بی‌کاری به تعویق بیندازد و دور‌ماندن از بازار کار احتمال پیدا‌کردن کار با دستمزد بالا را کاهش دهد. یافته‌های برخی پژوهش‌ها در ایران نشان می‌دهد که افراد به‌دلیل دوره بی‌کاری بلندمدت فرصت‌های شغلی را از دست داده و به اجبار شغلی را برمی‌گزینند که دستمزد پیشنهادی آن کمتر از دستمزد دوره قبل است. علاوه بر نداشتن انگیزه کافی برای یافتن کار، سوءاستفاده و تقلب‌هایی مانند مخفی‌کردن درآمدهای به‌دست‌آمده از اشتغال غیررسمی در هنگام دریافت مقرری، نپذیرفتن پیشنهادهای شغلی مناسب و ترک شغل به‌صورت ارادی با استفاده از فرم‌های ساختگی قرارداد کار و تبانی با کارفرما از سوی برخی افراد تحت پوشش صورت می‌گیرد.
بیمه بی‌کاری و کرونا
بنا بر تشخیص دولت، بی‌کاری ناشی از شیوع کووید19 در قالب حوادث غیرمترقبه (موضوع تبصره 2 ماده 2 قانون بیمه بی‌کاری) قرار گرفت. با تشخیص بی‌کاران ناشی از کرونا به‌عنوان بی‌کاران مشمول این تبصره، شرط حداقل شش ماه سابقه پرداخت حق بیمه برای کارگران رسمی و یک سال برای کارگران قراردادی برای استحقاق مقرری بی‌کاری از میان برداشته شد و پرداخت یک ماه حق بیمه (دی 1398) برای هر دو دسته مبنای استحقاق افراد برای برخورداری قرار گرفت. به‌این‌ترتیب بسیاری از کسانی که تحت وضعیت فوق‌العاده ناشی از کرونا واجد شرایط دریافت مقرری تشخیص داده شدند، در حالت عادی و در چارچوب قانون بیمه بی‌کاری، امکان دریافت مقرری را نداشتند. در ابتدا قرار بود بیمه‌شدگان مشمولِ شاغل در 10 رسته فعالیت (که بعدها به 14 رسته فعالیت افزایش یافت) که بیشترین آسیب را از کرونا دیده‌اند، بدون بررسی، از مقرری بی‌کاری برخوردار شوند و برای بقیه شاغلان، درخواست در کمیته‌هایی متشکل از مدیران کل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و تأمین اجتماعی استان بررسی شود؛ اما در نهایت، دیگر گروه‌ها نیز از رسیدگی معاف شدند و برقراری مقرری برای آنها بدون نیاز به بررسی انجام شد. به‌این‌ترتیب در شرایط ناشی از کرونا، مقرری بی‌کاری برای تمام افرادی که مشمول قانون بیمه بی‌کاری بودند، به صورت غیرارادی در ماه‌های اسفند 1398 و فروردین و اردیبهشت 1399 بی‌کار شده بودند و حق بیمه دی 1398 برای آنها پرداخت شده بود، بدون بررسی، برقرار شد. دلیل بی‌کاری همه این افراد لزوما همه‌گیری کرونا نیست و برخی ممکن است به‌دلیل اتمام قراردادشان بی‌کار شده باشند. بنا به گزارش «صندوق بیمه بی‌کاری در بحران کرونا» که از طرف مؤسسه عالی پژوهش تأمین اجتماعی در حال انتشار است، از ابتدای بحران تاکنون، بیش از 800 هزار نفر در سامانه ثبت درخواست بیمه بی‌کاری ثبت‌نام کردند که بیش از 700 هزار نفر آنها در پالایش اولیه، مشمول شناخته شده‌اند. در اسفند 1398، در مرحله نخست پرداخت مقرری، ۱۰۳ هزار نفر مزایای خود را دریافت کردند که در ادامه ۴۶ هزار نفر به فهرست اولیه افزوده شدند. به‌طور خلاصه، به نظر می‌رسد پوشش ناکافی که مهم‌ترین چالش بیمه بی‌کاری در ایران است، عمدتا به‌دلیل اعمال سلیقه در تفسیر قانون و وجود ابهامات قانونی، نبود وحدت رویه اجرائی در بوروکراسی تشخیص نوع بی‌کاری، بی‌توجهی به مشاغل ناپایدار و جدی‌نگرفتن سه‌جانبه‌گرایی و گفت‌وگوی اجتماعی با نیروی کار به وجود آمده است.
شرق