دولت‌ها دغدغه‌ی تامین اجتماعی فراگیر و حمایت کافی از فرودستان را ندارند؛ ضمن اینکه برای استقرار نظام تامین اجتماعی فراگیر نیاز به پایداری شرایط و اطمینان بخشی کافی در یک بازه زمانی معنادار داریم تا بتوانیم به طراحی و تکمیل چنین طرح‌هایی فکر کنیم. به دلیل نوسانات شدید اقتصادی، اجتماعی و حتی سیاسی، این گونه طرح‌ها عموماً به جایی نمی‌رسند و مرتب شکست می‌خورند.
به گزارش خبرنگار ایلنا، «رفاه اجتماعی» یا همان Social Welfare یک اصطلاح خودساخته یا اساساً ایرانی نیست؛ از دوران باستان، بعد از پیدایش جوامع اولیه انسانی، رسیدن به رفاه اجتماعی برای تمام ساکنان یک بوم زیست، یک اتوپیا یا آرمانِ اجتماعی بوده است؛ از آن هنگام که سقراط در میدان اصلی شهر آتن از سعادت نوع بشر و خیر عمومی سخن می‌گفت و در این راستا مفاهیمی همچون عدالت، خوشبختی، آسایش و امید را مطرح می‌کرد تا زمانی که شاگرد آرمان‌گرایش افلاطون به دنبال طرح مدینه فاضله به‌عنوان سیاستی اجتماعی برای رفاه، امنیت و تامین ایده‌آل‌ها بود، در همگی این دوره‌ها ذهن انسان لحظه‌ای از اندیشیدن درباره رفاه و خوشبختیِ عامه غافل نبوده است.
نقبی بر تاریخِ «دولت‌های رفاه» / حتی پولِ روزنامه!
مفهومِ «رفاه اجتماعی» با پیدایشِ مفهومِ ملیت و شهروند در جهان مدرن، دچار استحاله‌ای ساختاری شده است؛ بعد از اتمام خشونت‌های بی‌پایان جهان سرمایه داری در قرن هجدهم و نوزدهم، دولت‌های مترقی به این نتیجه رسیدند که تامین رفاه اجتماعی با فراهم کردنِ سطحی حداقلی از خدماتِ تامین اجتماعی، یکی از اصلی‌ترین پیش شرط‌ها برای بالا بردن رشد و تولید ناخالص ملی است؛ در یک کلام، قرن بیستم، قرن رفاه اجتماعی و استیلای سیاست‌های کینزی در قالبِ «دولت رفاه» است.
به لحاظ تاریخی تا قبل از ۱۹۱۴، یعنی زمانی که نخستین موج بزرگ جهانی شدن به پایان خود رسید، دولت رفاه هنوز وجود و حضور چندانی نداشت. این دولت اساسا نهاد و تاسیسی قرن بیستمی است و کشورهای اروپای غربی از جمله پیشگامان گسترش برنامه‌های رفاهی برای پوشش اکثریت بزرگ مردم خود بودند. البته ریشه‌های فکری آن را باید در بیمه‌های ملی و همگانی دوران «بیسمارک» صدراعظم آلمان در فاصله سال‌های ۱۸۸۳ تا ۱۸۸۹ جست‌وجو کرد.
اما این کشورهای اسکاندیناوی بودند که در دهه ۱۹۳۰ و بعد از آن، پرچم دولت‌های رفاهی و «تامین اجتماعی فراگیر» را بالا بردند؛ مشخصه نظام‌های رفاهی کشورهای اسکاندیناوی این است که طیف وسیعی از ابتکارات رفاهی دولت نظیر بیمه عمر و دیگر مزایای سخاوتمندانه در قالب برنامه‌های اجتماعی مشمول تمام شهروندان می‌شود تا به این ترتیب فقرا از حداقلی از امکانات زندگی بهره‌مند باشند، حداقلی به معنای داشتنِ سرپناه، خوراک، پوشاک و حتی تفریحات سالم؛ در تعیین میزان بیمه بیکاری در کشوری مانند سوئد، حتی پول روزنامه هم گنجانده می‌شود. کشور سوئد، استقرار عملیِ اندیشه‌های سوسیال دموکراسی و دولت رفاهی را در دهه‌های بعد از جنگ جهانی دوم، با قدرت و با در نظر گرفتن اقتضائات زمان به طور پیش رونده و تکاملی در پیش گرفته است؛ به طوریکه اندیشمندان امروز دولت سوئد را مبدعِ دیالکتیک رفاه و آسایش شهروندی می‌دانند.
«تامین اجتماعی فراگیر» در اصل ۲۹ قانون اساسی
در ایران اما، قانونگذاران از قافله عقب نمانده‌اند؛ امرِ «اجتماعی سازیِ خدمات تامین اجتماعی» فارغ از جنسیت، طبقه، شغل داشتن یا نداشتن، بیمه بودن یا نبودن، به خوبی در اصل ۲۹ قانون اساسی متبلور شده است: «برخورداری از تامین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بی‌سرپرستی، درراه‌ماندگی، حوادث و سوانح، نیاز به خدمات بهداشتی درمانی و مراقبت‌های پزشکی به صورت بیمه و غیره، حقی است همگانی. دولت موظف است طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات و حمایتهای مالی فوق را برای یک یک افراد کشور تامین کند.»
این اصل قانونی، به خوبی رفاه اجتماعی و مقوله‌ی «تامین اجتماعی فراگیر» را به عنوان یک الزام حاکمیتی بر عهده دولت گذاشته است؛ اما در دهه‌های بعدی، به جز ایجاد بیش از ۲۰ صندوق بیمه‌ای و بازنشستگی متفاوت برای شاغلان نهادهای مختلف و چندین نهاد متولی امرِ «حمایت و امداد» مانند بهزیستی و کمیته امداد (نهادهایی که عموماً سیاستگذاری‌های متعارض و غیرهمپوشانی دارند و هر کدام ساز خود را جداگانه کوک می‌کنند) هیچ اقدامی در جهت استقرارِ واقعیِ نظامِ «تامین اجتماعی فراگیر» صورت نگرفته است تا اینکه در میانه دهه ۹۰ شمسی، دوباره پارادایمِ فراموش شده‌ی تامین اجتماعی فراگیر به سطح آمد و نشست‌هایی در این رابطه برگزار شد.
سیاست‌های کلی تامین اجتماعی و فقدان‌های آن
فرآیند تدوین سیاست‌های کلی رفاه و تأمین اجتماعی از تاریخ ۱۱ آبان ۱۳۹۵ با ابلاغ ایده اولیه توسط دفتر مقام معظم رهبری، سرعت گرفت و ضمن برگزاری نشست‌های متعدد کمیته اجتماعی دبیرخانه مجمع به منظور مشارکت فراگیر صاحبنظران و دستگاه‌های مرتبط، در کمیسیون علمی، فرهنگی و اجتماعی به ویرایش پانزدهم رسید که در تاریخ ۳۰ اردیبهشت ۱۳۹۹ به کمیسیون مشترک ارسال شد و در نهایت، پس از سیر مراحل نهایی، در جلسه صحن مجمع تشخیص مصلحت نظام مطرح شد. اول بهمن ماه سال ۹۹ نیز خبر تصویبِ «کلیات سیاست‌های کلی تامین اجتماعی» در مجمع تشخیص مصلحت نظام، رسانه‌ای شد.
سیزدهم مردادماه سال جاری، تصویب سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی در مجمع تشخیص مصلحت نظام پایان یافت. اما آنچه به تصویب رسید و رسانه‌ای شد، هیچ شباهتی به الزامات اساسی و استانداردِ تامین اجتماعی فراگیر ندارد؛ تامین اجتماعی فراگیر اساساً باید از سه لایه‌ی بیمه ای، حمایتی و امدادی تشکیل شود که لایه بیمه‌ای، همان یکپارچه سازیِ صندوق‌های بیمه‌ای مختلف برای شاغلان متفاوت است یعنی بیش از ۲۰ صندوق بیمه‌ای مختلف که باید سیاست‌های بیمه‌ای، درمانی و بازنشستگی آن‌ها همسان‌سازی شود؛ لایه‌های امدادی و حمایتی نیز به حمایت از شاغلان غیررسمی و بیمه نشده یا دارای بیمه ناقص و همچنین فقرا و نیازمندانِ فاقد بیمه و دستمزد ثابت تعلق دارد که بایستی در این لایه ها، نهادهای متعددِ داعیه‌دارِ حمایت از محرومان، یکپارچه‌سازی و یکسان شوند.
علیرضا حیدری (کارشناس رفاه و تامین اجتماعی) با تاکید بر اینکه این لایه‌ها استانداردهای مشخص و تثبیت شده‌ای دارند؛ می‌گوید: در نظام تامین اجتماعی و حمایتی ایران، استقرار تامین اجتماعی فراگیر و یکپارچه سازیِ متولیان امر حتی در سطح همان صندوق‌های بیمه‌ای، امری بسیار دشوار و صعب است که نیاز به مطالعات کارشناسی و سیاستگذاری‌های مدون در سطح کلان دارد؛ امری که علیرغم تاکیدات بسیار، تا امروز عملی نشده است؛ ضمن اینکه بودجه کافی و مناسب به این بخش اختصاص نداده‌اند و نمی‌دهند؛ در واقع، تامین اجتماعی فراگیر و قرار دادن همه شهروندان کشور زیر چتر رفاه اجتماعی، جزو دغدغه‌ها و اولویت‌های دولت‌ها نیست؛ می‌توان گفت دغدغه آخرشان است!
در تایید اینکه سیاست‌های کلی تامین اجتماعیِ مصوبِ سیزدهم مرداد نمی‌تواند الزامات تامین اجتماعی فراگیر را برآورده سازد، بهتر است به گزارش رسمی نشستِ این تصویب رجوع کنیم؛ براساس این گزارش پس از ارائه گزارش کمیسیون علمی فرهنگی و اجتماعی مجمع، بندهایی به شرح ذیل تصویب و تدوین سیاست‌های کلی تامین اجتماعی به پایان رسید.
جزء نهایی بند ۵:
– فرهنگ‌سازی و ایجاد سازو کار لازم برای فراگیر نمودن پوشش بیمه‌ای مربوط به املاک و اموال با استفاده از منابع مردم و کمک دولت – بسیج همگانی نهادهای مرتبط برای امدادرسانی و نجات جان و اموال مردم
– جبران خسارت وارده به مردم توسط بیمه‌های تجاری از محل حق بیمه‌های پرداختی مردم و مساعدت دولت
بند ۸:
– الزام به تهیه پیوست تامین اجتماعی برای طرح‌ها و برنامه‌های کلان کشور
بند ۹:
– توانمندسازی و بازاجتماعی شدن محرومان و آسیب دیدگان و ایجاد زمینه بازگشت آن‌ها به محیط کار، خانواده و جامعه، ارائه خدمات به سالمندان با تاکید بر نگهداری و مراقبت از سالمندان و معلولان در محیط خانه و جلوگیری از نسلی شدن فقر و آسیب‌های اجتماعی همچنین به دستور رییس مجمع مقرر گردید، در جلسات آتی مجمع بحث و بررسی پیرامون مشکلات اقتصادی و معیشتی مردم و جمع‌بندی راهکارهای پیشنهادی اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام جهت ارائه به محضر مقام معظم رهبری و ریاست محترم جمهور در دستور کار قرار گیرد.
بعد از این نشست، هیچ مدلولی در ارتباط با به کرسی نشاندن همین بندهای تصویب شده‌ی بسیار حداقلی منتشر نشد؛ مشخص نشد «توانمندسازی و بازاجتماعی شدن محرومان و آسیب دیدگان و ایجاد زمینه بازگشت آن‌ها» چگونه قرار است فراهم شود؛ بودجه ریزی مربوطه به چه شکل است؛ چه مکانیسمی برای رسیدن به این اهداف در نظر گرفته شده و چرا آن «جلسات آتیِ وعده داده شده» برگزار نشده است. در ادامه، در بودجه پیشنهادی ۱۴۰۱ نیز اعتبار خاصی برای استقرار تامین اجتماعی فراگیر – چه برای تامین اعتبار مطالعات اولیه و سیاستگذاری و چه در حوزه اجرایی- در نظر گرفته نشد. فقط یک بند بسیار کوتاه؛ دوم اسفندماه، حاجی بابایی (رئیس کمیسیون برنامه و بودجه مجلس) گفت: در تبصره ۱۶ از محل تبصره ۱۴، صندوقی به نام «صندوق بیماری‌های صعب‌العلاج» ایجاد کردیم و ۲۵ هزار میلیارد تومان سرمایه برای آن در نظر گرفتیم که ۲۰ هزار میلیارد تومان از محل تسهیلات تبصره ۱۶ به صورت ۴ درصد و ۵ هزار میلیارد تومان از محل تبصره ۱۴ بلاعوض می‌باشد یعنی سال آینده می‌توانیم به ۵۰۰ هزار نفر، تا ۵۰ میلیون تومان به صورت بلاعوض یا وام ۴ درصدی پرداخت کنیم.
ایجاد یک صندوق خاص برای «گروهی از بیماران» و تامین اعتبار محدود برای آن، در شرایطی که کالایی‌سازی درمان با شدت بسیار به پیش تاخته و همه مردم -چه شاغلان بیمه شده و دارای دفترچه بیمه و چه فاقدان بیمه- باید هزینه‌های سنگین برای درمان بپردازند، به نوعی «جزئی نگری» وعدم توجه به الزامات زیرساختی مساله است؛ بیماران صعب العلاج و تامین درمان آنان، بخشی از یکپارچه‌سازیِ درمان رایگان برای همه شهروندان است که هم در اصل ۲۹ قانون اساسی آمده و هم پیش شرطِ اجرایی شدنِ تامین اجتماعی فراگیر است.
امر صعبِ «یکپارچه‌سازی نظام تامین اجتماعی»
اما چرا توجهی به این مقوله نمی‌شود؛ علیرضا حیدری در تشریح بیشتر دشواری‌های مساله می‌گوید: فراگیرسازی و یکپارچه ساختن نظام تامین اجتماعی ایران حتی در حد صندوق‌های بیمه‌ای، کار بسیار سختی است؛ چراکه متغیرهای بیش از ۲۰ صندوق بیمه‌ای کشور، با هم متفاوت است و فاصله‌ی معناداری بین متغیرهای بیمه‌ای و اکچوئری این صندوق‌ها وجود دارد به گونه‌ای که امکان یکپارچه‌سازی با وجود این فاصله ها، اساساً موجود نیست. مضاف بر اینکه هرنوع تلاش برای یکپارچه‌سازی با رویکرد تعدیلی دولت – یا بهتر بگوییم دولت ها- می‌تواند موجب اعتراضات ذینفعان صندوق‌های بیمه‌ای مختلف شود. البته بحث تامین اعتبار و اختصاص بودجه هم مطرح است که هیچ زمان برای پوشش حداکثری خدمات تامین اجتماعی، بودجه کافی و مناسب منظور نکرده اند، البته قبل از مساله بودجه، مساله یکپارچه‌سازی مطرح است که با این تفاوت متغیرها ممکن نیست.
به گفته وی، حتی در حوزه درمان نمی‌توان سیاست‌های حمایتی صندوق‌ها را یکپارچه کرد چراکه تفاوت و تبعیض بسیاری در سطح پوشش درمانی صندوق‌ها وجود دارد؛ مثلاً سرانه درمان بیمه تکمیلی برای مستمری بگیران صندوق فولاد در سال ۱۴۰۰، حدود ۲۴۰ هزار تومان است، در صندوق کشوری حدود ۱۴۰ هزار تومان و اما در صندوق تامین اجتماعی، سرانه درمان بیمه تکمیلی مستمری بگیرانِ عموماً زیر خط فقر، فقط ۶۵ هزار تومان و اگر صندوق‌های ارائه دهنده خدمات کیفی‌تر مثل صندوق صداوسیما یا صندوق نفت را در نظر بگیریم، سرانه درمان اصلاً قابل قیاس نیست، چندین برابر سرانه درمان در صندوق تامین اجتماعی است.
حیدری اضافه می‌کند: دولت‌ها دغدغه‌ی تامین اجتماعی فراگیر و حمایت کافی از فرودستان را ندارند؛ ضمن اینکه برای استقرار نظام تامین اجتماعی فراگیر نیاز به پایداری شرایط و اطمینان بخشی کافی در یک بازه زمانی معنادار داریم تا بتوانیم به طراحی و تکمیل چنین طرح‌هایی فکر کنیم. به دلیل نوسانات شدید اقتصادی، اجتماعی و حتی سیاسی، این گونه طرح‌ها عموماً به جایی نمی‌رسند و مرتب شکست می‌خورند؛ چرا می‌گویم نوسانات سیاسی مضر است، چون این نوسانات، تدوین استراتژی را سخت یا حتی غیرممکن می‌کند؛ هر دولت جدیدی که می‌آید، نه تنها استراتژی تدوین شده در دولت قبل را دنبال نمی‌کند بلکه گاهی دست به تغییر ساختاری استراتژی می‌زند و این در حالیست که برای به ثمر رسیدن رفاه اجتماعی و تامین اجتماعی فراگیر، نیاز به استراتژی بلندمدت و چندمرحله‌ای داریم که بدون توجه به تغییرات در بدنه‌ی دولت‌ها دنبال شود.
همه آن‌هایی که گذارشان به ایستگاه‌های متروی اصلی شهر تهران از جمله متروی انقلاب یا تجریش افتاده، سالمندانی را دیده‌اند که روی پله‌های ورودی نشسته و دستفروشی یا بعضی اوقات تکدی‌گری می‌کنند؛ این سالمندانِ در معرض آسیب و فاقد حمایت، مدام از مردم می‌خواهند کمک کنند چون راه دیگری برای امرار معاش ندارند و نیازمندند؛ در گوشه و کنار شهرهای کوچک و بزرگ نیز از این دست تصاویر بسیار است؛ اما اگر تامین اجتماعی فراگیر، براساس الزامات اصل ۲۹ قانون اساسی اجرایی می‌شد، با «اجتماعی سازیِ امر رفاه حداقلی» دیگر هرگز شاهد انبوهی از سالمندان یا معلولان یا زنان سرپرست خانوار نبودیم که دستفروشی یا تکدی‌گری می‌کنند؛ با اینهمه به نظر نمی‌رسد که اراده‌ای قوی برای استقرار این نظام اجتماعی در کار باشد، علیرغم همه تاکیدات قبلی و نشان‌گذاری ها، سهم تامین اجتماعی فراگیر در بودجه ۱۴۰۱، نزدیک به صفر است و فقط یک صندوق برای بیماران صعب العلاج و تخصیص اعتباری محدود برای این منظور درنظر گرفته شده است.
گزارش: نسرین هزاره مقدم